关于我国电子政务领导体制的思考

　　一、重要机构的缺位是我国电子政务领导体制的大问题

　　近年，我国电子政务快速推进，取得很大成绩，但也存在不少问题。其中，电子政务领导体制和推进机制方面的问题，特别值得高度关注。事实上，电子政务发展中的许多问题，与体制机制中存在缺陷有关。

　　以工信部杨学山副部长在“2008中国电子政务论坛”上的讲话为例。他列举出我国电子政务中存在以下问题：1、认识不到位；2、人的观念、能力不适应；3、动力不足，阻力不小，体现在习惯、制度、利益方面；4、制度没理顺，协调缺章法；5、发展不均衡，前后不衔接；6、管理体制不健全；7、运行机制还在探索中；8、人才队伍、装备和技术支撑跟不上。其中，从第三到第七，8个问题中有5个属于体制机制的问题。

　　在个人看来，我国电子政务体制机制方面最关键的问题，就是存在着重要职能机构的缺位。

　　从我国电子政务（信息化也一样）推进的历史和实践来看，我们非常需要一个顶层、专管、超脱、强力的领导和协调机构。

　　顶层：是因为电子政务顶层推进所需的全局谋划、整合协调等工作，下层无法越俎代庖；

　　专管：电子政务是现有政务机构及其活动方式的转型，需要在划清责任的基础上，设置专门职能机构作为责任主体和问责对象，由此机构将责任化为推进电子政务的源源不断的强大动力；电子政务不是一蹴而就的，必须有保证性的机构编制和相对稳定的专职队伍，作为该机构履行其重大职责的前提条件；

　　超脱：电子政务所需的转型，一是需要该机构超脱于部门局限，如果推动各部门转型的任务与特定部门本身的任务搅和在一起，它就很难取得其他部门的积极配合；二是转型势必冲击现有的行政运行秩序，该机构最好能超脱于日常行政运行；

　　强力：应本着责权对等的原则，赋予该机构以决策、执行和协调方面的足够的行政权限。

　　从我国电子政务实践来看，我们缺少一个集以上特性于一身的行政机构：在2008年国信办并入工信部以后，国家信息化领导小组已无顶层、专管和超脱的执行机构，工信部属下的司、处在协调其他部门和地方时，一旦触及权益，便难以胜任；国办、中编办虽处顶层，缺点是不专管、不超脱，比较起来，国办承担着异常繁重的日常行政运行的职责，他们想必更希望保持、而不是冲击现有行政机器的运行秩序；原国信办及属下的电子政务组能够满足顶层、专管和超脱的需要，当时的缺点是不够强力，现在可惜这一机构已不复存在。

　　二、重要机构缺位的不利影响

　　此重要机构的缺位，对我国电子政务推进的实践效果带来诸多不利的影响。这不仅反映在决策力上，更反映在执行力上：

　　责任与难度巨大的电子政务全局谋划、部署实施和利益协调，更加无人负责。例如，电子政务“顶层设计”、“纵强横弱”等几年前早已被提出来，但至今不仅问题依然如故，而且甚至有增无减；

　　靠现有体制惯性推进，存在着“建设”顺风顺水成绩显著，“转型”困难重重举步维艰的结果。在实践中，人们倾向于选择先易后难的推进路径，结果致使难题累积，矛盾加剧。其难点主要集中于信息化与改革的结合部；

　　动力结构不平衡，带来条块间和条块内电子政务实践发展的不平衡。哪里责任边界清晰，加上权力、能力等条件较好，哪里的电子政务往往进展就大，反之就小。由于上述重要机构的缺位，便很难改变这种倾斜的动力结构，也就难以解决电子政务发展的不平衡状态；

　　在电子政务发展与转型的部门间和条块间的利益博弈中，缺少顶层、专管、超脱、强力的信息化机构从中平衡、协调和引导，则不利于形成“整体的政府（whole of governments）”、“统一的步调（act as one）”、互操作的业务体系、乃至非歧义的语言，而这些是国际公认的国家推进电子政务的重要原则。联想到“三网融合”的艰难，我们不难想见利益博弈对转型的影响；

　　顶层的问题如果长期不解决，势必阻滞和影响地方和部门电子政务的健康发展。当然，即使设置了这一顶层、专管、超脱、强力的机构，由于电子政务特别是转型本身的难度，也不一定就能确保从根本上完全解决上述问题，不过，这种重要机构的缺位更不利于解决上述问题则已被实践所证实，是确定无疑的。

　　三、问题不宜久拖不决

　　我国的电子政务已进入新的发展阶段，具体表现在：

　　一是由能力建设为主转向以应用主导为主，当然能力建设是一个持续的过程，下一步还会不断提升电子政务能力，但大力开发应用，将已建成的特别是闲置的能力应用起来，是更为突出的任务；

　　二是由政府自我服务更多地转向公共服务，当然G2G仍是电子政务的重要内容，仍要以此降低行政成本，提高行政效率，但在建设服务型政府的要求下，电子政务必须加强G2B和G2C服务，让社会公众满意；

　　三是由信息发布为主转向加强办事服务，公众对当前电子政务各项业务评价最高的就是信息服务，相形之下，电子政务在其它方面的公共服务、在为公众和企事业单位提供办事便利方面，需要加以重点改进；

　　四是由分散的信息孤岛转向系统整合，包括让用户可以在线也可以使用线下的各种方式接入电子政务服务；包括政府不同部门和上下之间的信息系统互联互通，为信息共享和业务协同奠定基础。

　　电子政务新阶段的工作重心与其说在“发展”，不如说在“转型”，因为一方面，电子政务在由自我服务为主转向公共服务的情况下，要想真正提高服务公民和服务社会的水平，就必须在资源共享、业务协同上取得突破；另一方面，多年来电子政务按业务线分头建设的各类系统（即树“烟囱”），已带来整体绩效的损失，不应再继续下去，必须通过整合创新，转变为一个整体的、协调的服务型政府。

　　为此，必须尽快解决上述重要机构的缺位问题。

　　电子政务业务线的梳理、整合，必然要面对大量跨部门的和纵横协调的难题。我们不能再一厢情愿地寄望于靠现有体制的惯性推动，最终就可以磨合出理想的服务型的电子政府；恰好相反，公共服务的对象在下面、在地方，要真正做到以用户为中心，就要尽量在贴近他们的地方提供整合的服务。可是，“纵强横弱”问题多年来的惯性发展，结果是“烟囱”变得越来越粗大和强硬，条条的“数据大集中”使得地方政府信息整合与共享的难度加大。

　　电子政务面对新阶段的转型要求，在政府职能转变的基础上，起码在某些领域和部位，政务流程的改革和创新将提上日程。信息化进程中的流程重组和创新历来就不是单纯的技术问题，必然会触及深层的利益关系和权力分配，其失败的风险远远大于此前的信息系统建设期。面对转型的风险，我们与其把希望过度寄托在“一把手”个人身上，不如以体制的完善、以制度的力量弥补人治的不足。

　　在可见的未来，电子政务的发展，尤其是转型，会更多、更密切地与行政改革的问题结合在一起，其工作量、特别是工作难度之大远远超过以前阶段，这就更需要在体制上予以保证。总之，前述重要机构的缺位问题不宜久拖不决。

　　四、建议

　　这里所述的重要机构缺位问题，其实不仅反映在电子政务领域，信息化的其他领域也存在类似问题。

　　实践表明，国家信息化领导小组的日常办事机构――国信办并入工信部，虽然有利于推进工业领域的信息化，但并不利于其他领域信息化的推进。工业化与信息化融合，绝非仅限于工业与信息化融合，即使工业信息化本身也离不开其他领域的信息化。就其对电子政务的影响来看，国家信息化领导小组缺少一个超越条块局限的日常执行和协调机构，事实上削弱了顶层的决策支持、部署实施和宏观协调的能力。

　　10年前的经验教训值得汲取。1998年国务院机构改革时，曾一度将当时承担跨部门协调职能的国信办撤销，并入当时新成立的信息产业部，但不久便又重新恢复建立。如果说，当时在信息化推进中，客观上需要这样一种超越条块局限的体制设置，那么，在信息化越来越多地涉及整合、转型和创新，日益触及深层利益关系和权力结构的现阶段，这种重要的体制设置的必要性则更是有增无减。

　　为此，个人强烈建议：国家尽快采取有效措施，在非常设的国务院信息化领导小组和常设的部委之间，设立一个超越部门权益之上、又能承担日常决策支持、实施和协调的行政机构。

　　具体可以考虑从两个方案中选择：

　　一是将电子政务的体制问题放在我国信息化的整体考虑中解决，如果设立中央一级的信息委难度较大，可以考虑尽早恢复国信办，下设电子政务机构，并依照责权对等的原则，赋予更大的推进和协调的行政能力；

　　二是专门就电子政务设立一个能够满足前述要求的机构，可以考虑以现有的机构为基础，如中编办，但需清晰界定其电子政务方面的责任与权限，该机构应直接对国家信息化领导小组负责。

　　个人更倾向于第一方案。理由一方面是信息化整体推进和宏观协调的确迫切需要；另一方面，依托国信办的体制设置推进信息化，从1993年的国家信息化联席会议的执行机构算起，已经跨越了三个五年计划的时间，积累了丰富的经验教训，设置和运作起来不会增加额外的条块摩擦阻力。

　　时不我待，建议抓住“十二五”相关规划研究与编制的时机，充分研究，早做决策和调整。