姜奇平：电子政务之“双棱柱”框架

　　针对机构调整以来，我国电子政务出现的新态势。学者就如何继续调整、推进电子政务，以汪向东和周汉华为代表，分别提出了自上而下和自下而上两种不同思路。

　　我赞同这样的判断：“重要机构的缺位是我国电子政务领导体制的大问题”，症结在“动力不足，阻力不小，体现在习惯、制度、利益方面”，为了解决问题“我们非常需要一个顶层、专管、超脱、强力的领导和协调机构”。将下一步电子政务的主要推动力“归纳为政府推动、市场推动、法治推动、社会推动、竞争推动等5个方面”的看法，从基本面而不是实际操作角度理解，也有一定的道理。

　　现实是，我国对于公共产品生产方式(这里指执政方式)的现代化定位，各利益相关主体尚没有形成一致共识，还处在磨合之中。其结果必然是电子政务将在长期矛盾和各方博弈中缓慢渐进。

　　当代中国的公共产品生产方式，从“政治—行政”二分的视角看，正处在两大板块的挤压碰撞之中。中国社科院信息化研究中心提出的“双棱柱”框架，可用来把握这种宏观态势。中国实际存在两个“双棱柱”：第一个“双棱柱”，表现为“委托—代理”不分的农业生产方式，与“委托—代理”分离的传统工业化方式混合形成的“双棱柱”，与发达国家大约存在两代的现代化代差;与发展中国家平均水平存在大约一代的现代化代差。第二个“双棱柱”，表现为“委托—代理”分离的传统工业生产方式，与“委托—代理”融合的信息化生产方式混合形成的“双棱柱”，与发达国家仅存在一代的现代化代差。一次代差，在量上相当于一次“颜色革命”的压力。

　　电子政务的动力分析，实质是其相关主体的利益分析。说中国电子政务将被何种动力推向何种方向，实际就是在分析各个主体的变革意愿和能力。

　　市场力量能不能成为电子政务的主要动力呢?

　　这涉及三个问题，第一，市场主体的政务主体地位。老百姓是不是政务主体?从历史经验看，老百姓在“政治—行政”格局中，往往作用于前者多，作用于后者少。如果政务不能满足老百姓需求(例如对“税费-服务”之比不满)，由于中介发育滞后，老百姓往往不是诉诸于行政改革，而是诉诸所谓“群体事件”，越过代理人，向更高的委托人来进行利益表达。从这个意义上说，市场很难成为电子政务现实的行政改革的主要动力。第二，私人产品与公共产品生产方式的协调。从发达国家趋势看，二者界限将越来越模糊，最终使电子商务与电子政务融为一体。这一过程会推动第一重“双棱柱”，向第二重“双棱柱”转型。在这一过程中，面向需求(这里特指面向最终需求、委托人的需求)，可以使市场发挥积极作用，至少是向政府显示公共资源合理配置的信号和方向。所以市场对于电子政务转型又是十分重要的。第三，公民与顾客不同是市场作用的根本局限。弗雷德里克森指斥政府流程再造“将公民贬低为顾客”，这是市场对于电子政务发挥作用的根本局限性所在。

　　行政力量是电子政务的主要动力吗?

　　行政力量不是铁板一块，要分为三个方面看。首先，行政首脑在代理人中，立场最接近委托人，他提出服务型政府的目标，可以成为电子政务的重要驱动力。但有没有机构和人去落实是另一回事。其次，财政是推动行政自我变革的实际动力。从中外历史上看，政府机构改革只有当财政动因出现时，才会快速启动。因为行政自己改自己，总是被动的。财政作为一种决定力量，往往在赤字时是改革的动力，在盈余时是改革的阻力，具有双重性。当前财政处于税收迅猛增涨时期，不穷则不思变。其它目标虽然可以让行政力量动起来，但都不具强制性。第三，官僚自身在“政治-行政”格局中，一旦形成有别于公仆本位的自身利益(即形成吴思所谓“官家”，包括部门利益和个人利益)，就会成为电子政务深化的阻力。用科幻的话说，可以发明“根本宗旨”回忆药，让公仆克服对“为人民服务”的每日每时的遗忘，但现实是七八年搞一次运动的药方不行，年年讲、月月讲、天天讲的药方，效力也有限。

　　假设某天行政系统真产生的自我变革的动力，还有一个更大的问题，就是能不能将电子政务的“底坐”，从“树烟囱”式的传统行政生产方式，转向流程式的现代行政生产方式，解决行政方式代差的问题。看来，我们现在不是没有看到政务条块分割的问题，而是认识不到还有另外一种行政生产方式(流程再造)可选，下不了决心实现行政现代化。表现为行政体制中，人们找不到进行流程再造的政令依据。没有体制改革依据，电子政务所有转变行政生产方式的努力，充其量只能称为试验，有机构推是如此，没有机构推还是如此。这不是上下问题，是前后问题。但改革行政的真正决策权不在行政自身，而在政治对行政的安排。

　　政治力量会成为电子政务的主要动力吗?

　　在“政治—行政”二分格局下，政治首脑会成为电子政务的主要动力吗?政治首脑(比如各级一把手)与行政首脑面临的压力是不一样的。安全压力往往成为政治首脑推动电子政务的首因，在复杂条件下加快危机响应速度及时应对挑战，在复杂条件下缩短“政治—行政”二者间的响应灵敏度，需要推进电子政务;其次是政治压力，税收多对行政部门可能有利无弊，但对政治家来说就不一定。政治家具有让政府少花钱多办事的内在驱动力。

　　如果选择不超出行政体制的边界进行电子政务改革，顶层的机会在于选择在宗旨既定的前提下，让行政体制如何更好地贴近、体现其根本宗旨。一种选择是传统工业化的路径，以职能为核心设计电子政务，它不要求打破条块分割体制，只是通过更有效地“树烟囱”，可以在较少需要协调的领域，提高行政效率。但这种选择的局限性，是只能解决效率问题，不能解决效能问题。另一种选择是新的路径，着眼于转变行政生产方式以提高效能，在不触及政治体制的情况下，进行政府流程再造式的电子政务改革，改变政务纵强横弱的现状。选择这种路径，内在地要求建立跨部门综合协调的体制和机制，并要求相应的机构作为保障。

　　今天，无论是安全、军民结合，还是跨部门产业融合(如三网融合、文化产业)等等，客观上都要求建立跨部门协调体制。政治家需要把部门间扯皮，提高到象环境污染一样的工业病的高度来认识和治理。真的从“新型”的工业化的角度，甚至信息化的角度来加以解决。

　　行政生产方式的转变，事关执政能力。发展方式转了，行政方式不转，经济与行政就不相适应。行政方式转变的实质，是权力与智慧结合。未来是智慧地球，球藉取决于智慧。