顶层设计 奏响电子政务的乐谱

　　在全球化和大力推进电子政务的背景下，通过统一规划和强化顶层设计引导建立协同的电子政务体系，推进现代信息技术在社会各领域的广泛应用，已经成为国家间竞争的一个制高点和检验电子政务能否真正发挥实效的试金石。我国电子政务是由国家主导、统一组织建设的。如果把电子政务比作一部交响乐，那么总体规划和顶层设计就是这部伟大而恢宏的乐章的总谱，各部门各地区电子政务只有依照共同的乐谱，在统一指挥下，经过默契的彩排演练，才能演奏出乐思统一、旋律优美的乐章。

　　电子政务总体框架业已确立

　　2006年国家信息化领导小组印发的《国家电子政务总体框架》中已经明确，构建国家电子政务总体框架的目标是：到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。

　　国家电子政务总体框架的构成包括：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。

　　推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。框架是一个统一的整体，在一定时期内相对稳定，具体内涵将随着经济社会发展而动态变化。各地区、各部门按照中央和地方事权划分，在国家电子政务总体框架指导下，结合实际，突出重点，分工协作，共同推进电子政务建设。

　　服务是电子政务建设的出发点和落脚点。要紧紧围绕服务对象的需求，选择优先支持的政府业务，统筹规划应用系统建设，提高各级政府的综合服务能力。 因此，电子政务系统建设的总体目标是优化政府管理工作的各核心业务流程，提高工作透明度，降低政府运行费用，提高办公效率，更好地发挥政府宏观管理、综合协调与服务的职能。也即电子政务建设必须有利于勤政、廉政建设，应在推进社会信息化进程，牵引IT产业需求，营造我国信息产业的健康发展环境方面发挥重要作用。

　　电子政务须重视顶层设计

　　几年来，我国电子政务的战略部署已经完成，战略目标、任务越来越明确，建设的整体思路也越来越清晰;大家对电子政务规律的认识也越来越深刻，电子政务的建设的实践成效越来越突出。越来越多的人们认识到，电子政务的建设思路必须包括以下几点：

　　◆ 统一规划、 统一网络、统一平台

　　◆ 集中建设的项目与分散建设的项目

　　◆ 集约化，低成本

　　◆ 注重顶层设计

　　当前业务需要建设跨部门、安全对接的协同电子政务，这就必须以跨部门的业务需求为抓手，推进协同应用;注意顶层互联，底层业务梳理、重构流程，实现跨部门的应用和对接。

　　笔者注意到，从各地实际情况看，影响电子政务成效和能否稳定地发挥长效，关键有四点：一是电子政务的体制、政策环境;二是信息技术与政务业务的有机结合和实现形式;三是电子政务建设推进的最经济的路径;四是能否通过顶层设计实现电子政务的协同。

　　去年先后发生的重大灾害给了我们深刻的教训。以2008年初的冰雪灾害说起，据国家民政部统计，截至2008年2月23日，2008年年初这场五十年不遇的雨雪冰冻灾害，已经导致129人死亡，1.78亿亩农作物受灾，48.5万间房屋倒塌，直接经济损失1516.5亿元。灾害造成我国南方十多个省(区)的大多数高压电线和输变电铁塔被覆冰压断、倒塌，致使大面积电力供应瞬间中断。没有电，京广铁路中断，物流、人流受到严重阻滞，电煤告急，人民正常生活秩序受到影响，进而波及全国物价上涨，甚至影响到后来我们对宏观经济形势和国际金融海啸的判断。

　　灾害暴露出一系列问题，例如我国南方电网系统承载能力和除冰技术问题;电力系统对煤炭的过度依赖、电厂存煤和运输方式问题;煤炭发展和煤炭产能、电价控制和煤价攀升问题;铁路运力和铁路发展、经济发展与人民正常生活的关系问题，以及各部门、各地区间应对特大灾害能力及其协同和供应链问题。

　　反思这场灾害造成如此深重的影响，既有不可抗拒的自然灾害原因，也有我国经济发展和社会运行系统，包括电子政务特别是宏观调控和应急指挥等信息系统在内的脆弱、灾害预警和应对能力不足等诸多问题叠加的原因。灾害暴露出的问题还很多，还涉及到各地相关信息系统的功能及其受灾信息的收集和处理问题。因为信息的收集和处理也是抗灾救灾的一个重要方面，一旦我们获取受灾信息，并要投入力量全力抗灾救灾，恢复重建时，这就要求在信息系统的设计必须应对业务协同能力和应急联动等方面同步采取措施，并将它们相互融合。

　　产生这些问题的原因是我们过去对电子政务的顶层设计重视不够，因为把上述问题进行分解并对应落实到相关部门和环节，就会发现问题之一是信息系统在设计上存在着缺失，实际上也是一个供应链，乃至一个产业链的业务协同与有效整合问题。因此，这些问题如果不从全局和竞争力的角度去进行思考、分析和解决，那势必从战略和整体上影响企业的运营、绩效和可持续发展。

　　同样的问题发生不仅仅是一次。2003年我国的非典疫情和2004年印度洋海啸发生后，也发生过类似的问题，这就表明在信息化战略、信息化与创新、信息化与业务重组之间都还存在着不同程度的问题。这也表明，只重视和关注信息设备采购、单一应用建立电子政务而忽视顶层设计和信息集成是不完整的，也是不可取的。它势必严重影响我国电子政务的进程和绩效。这仅仅是一个方面的例子。

　　电子政务协同的层次和类别

　　电子政务协同是今后电子政务建设的重点。一般认为，电子政务协同的层次可分为以下几个层次：

　　◆ 任务的协同

　　首先是各参与协同者在协同参与的某项业务目标中确立相应的业务指标体系;其次建立与之相适应的信息化指标体系，这是任务协同的核心;第三要在信息化指标体系的基础上，分解信息资源建设任务，确定信息共享和信息提供任务，这是任务协同的关键;第四加强基础设施建设，这是任务协同的保障。

　　◆ 模式的协同

　　首先要做好对实现协同模式的需求分析;其次要在做好需求分析的基础上，统一进行规划;第三要确立协同的实现模式，包括网络通信模式、业务应用模式和信息资源利用模式。

　　◆ 建设的协同

　　从组织建设与管理体系、制度建设与工作机制、业务系统建设与运行模式、基础设施建设与标准规范、人才队伍建设与资金保障、技术应用与方法步骤等方面进行协同建设。

　　电子政务协同模式的分类一般包括如下三种：

　　第一种，主从模式，例如国资委和中央企业信息化协同的需求。国资委的信息化需求从战略、组织、运作、激励、监控、支撑六个方面予以明确，企业信息化的需求也应从这六个方面进行协同。

　　第二种，对等模式，例如人行和公安部信息化协同的需求。典型的是人行反洗钱系统与公安部人口库和刑侦业务应用系统，在业务应用中基于各自业务需要向对方提出服务请求，然后利用自己的资源满足彼此的请求，实现协同。

　　第三种，共建共享模式，例如金宏工程(宏观经济管理信息系统)。正在建设的金宏工程信息化协同的需求是平等模式的，系统的各个共建部门基于共享信息的共同需求，从信息提供、信息交换、信息共享等三个关键环节予以明确，搭建信息共享平台也从这三个方面进行协同。

　　电子政务协同的需求，可以分成战略方面、组织方面、运作方面、激励方面、监控方面、支撑方面加以分析，然后明确协同目标、编制规划和实施计划、确定协同步骤，须知协同参与者间的协同规划是建立信息化协同模式的重要步骤，没有明确的建设规划，就不可能提出一个具有可操作性的建设模式，也无法推进协同建设实施。

　　电子政务协同分三步走

　　在电子政务协同建设中，可以划分如下几个阶段：通信协同是协同的第一阶段，它包括首先可通过公众电话网完成的语音电话、传真及电子邮件传输。为适应业务应用的发展，需要进一步完善数字通信模式，使协同参与者之间的电子邮件、文件交换、及时通讯、语音通讯等信息交换方式均能在信息网络中实现，并建立与此相关的网络安全和网络通信管理。

　　业务协同是个协同参与者之间协同发展的第二阶段。要求参与协同者配合开发数据上报管理系统;根据系统的指标体系、数据模型、元数据、数据库和接口规范，研究形成各业务体系的信息采集、传输、存储、分析、使用规范，并按要求予以实施。

　　信息资源协同是协同发展的第三个阶段。协同的信息系统，要面向各个参与协同单位，通过协同建设形成面向参与者的信息采集、传输、存储、利用的体系框架，进一步改进协同建设领域的数据模型，做好元数据注册器、信息资源库、数据中心、信息资源目录体系和信息资源交换体系的标准化工作，实现协同领域信息资源的标准化、模块化、共享化，形成信息交换、应用集成和流程协同等不同层面的信息资源共享环境。

　　充分认识深化各参与协同单位之间的内在要求，是实现信息化协同的出发点。围绕参与协同者之间共同的业务目标要求，是实现协同参与者信息化协同的立足点。

　　业务协同不是技术问题，要从战略高度规划和部署业务协同和信息化协同，在电子政务和企业集团的电子商务之间进行业务协同，决定了大型信息化系统的协同构建不能在局部进行，也不能仅仅在技术层面上进行，而是要由局部推进变为整体推进，由技术驱动变为业务驱动，由战术推动变为战略推动。

　　实现信息化协同，关系到业务部门职能和工作方式的改变，关系到业务流程重组和组织结构的调整，只有坚持统一领导和加强综合协调的能力才能付诸实施。

　　惟顶层设计是长久之计

　　顶层设计是信息化规划的薄弱环节，信息化建设是由信息化规划和信息化实施两个层次构成的。信息化规划是指在特定发展战略目标的指导下，结合规划主体管理需求、业务流程和信息化基础，对信息化目标和内容进行整体规划，全面系统地指导信息化建设。信息化规划是信息化发展战略目标的延续和细化，也是信息化实施的前提与依据，包括信息化建设方向、途径、思路等总体框架等顶层设计。

　　近年来，信息化建设越来越受到党和国家以及各地政府、企业及社会各界的高度重视。“十一五”规划中专章部署了信息化的落实举措，各级地方政府、各行业主管部门也纷纷制定了区域性和行业性的信息化发展规划。可以说，我国信息化建设正在进入具体的实施推进阶段。

　　但是，另一方面，信息化重复建设、各自为政的问题日益突出，信息化成本和效益极不对称。信息化建设最大的风险是规划风险，没有上下贯通、左右衔接的系统规划，信息化难免要走弯路。要规避这方面的风险，最好的办法就是加强信息化规划的顶层设计。

　　顶层设计原指为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源上共享、部件上标准化。信息化规划中，顶层设计的思想内涵主要是用系统论的方法，对信息化建设的各个方面、各个层次、各种参与力量、各种正面的促进因素和负面的限制因素进行统筹考虑，理解和分析影响信息化建设的各种关系，从全局的视角出发，对信息化建设的基本问题进行总体的、全面的设计，确定信息化建设目标，选择和制定实现目标的路径和战略战术，并提出体制、法律和业务的改进建议，从而尽量规避规划的缺陷和不足，从根本上减少风险。

　　建立电子政务协同体系的基础是搞好顶层设计，规范化的工作模式和流程是建立信息化协同体系的基础。要根据业务目标要求，结合管理职能和工作方式的转变，做好业务流程的梳理和优化，建立以业务流程为核心的规范化管理模式。在规范化管理模式基础之上，实现全过程的运作程序规范化。

　　搞好电子政务，必须从国家战略的高度出发，做好顶层设计和整体规划，调整结构、整合资源。

　　如何理解顶层设计

　　电子政务不仅仅是技术的应用，更涉及政府行政管理体制的安排、业务流程的重组、政府信息资源的共享等诸多非技术问题。

　　顶层设计就是架构设计。一般而言， 信息系统架构即信息系统的顶层设计，信息系统顶层设计就是设计架构，它应具有如下基本特点：

　　◆ 业务规划是顶层设计的核心。

　　◆ 业务规划注重流程整合，淡化部门概念，强调业务协调和统一。

　　◆ 关联、系统性是顶层设计的价值所在。

　　◆ 顶层设计必须应用相应的理论思路与技术方法。

　　电子政务顶层设计的基本内容，就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，包括政务层面的内容：行政管理体制、政府职能及具体业务类型之间的关系。也包括技术层面的内容：网络建设、安全管理、信息资源建设与绩效管理等。

　　在电子政务顶层设计的具体构建过程当中，一方面必须充分考虑我国政治、经济发展现实;另一方面也必须借鉴其他国家在进行电子政务顶层设计时所采用的科学合理的思路与方法，以使我国电子政务更能发挥提高行政管理效率、实现资源共享、减少重复建设的目的。

　　我们要进一步重视电子政务顶层设计，包括建立科学规范的政府电子政务绩效管理与评估模型，以政府绩效管理制度为基础，作为建立电子政务绩效考核和顶层设计的基础，将电子政务纳入政府绩效管理制度范畴。明确电子政务的业务目标、操作目标和工程目标，以此作为电子政务的绩效考核目标，根据电子政务发展实际构建绩效参考模型。

　　我们还要根据政府职能设计电子政务业务参考模型，依据政府限定方案和现有职能，作为电子政务顶层设计的基础，将政府职能转变作为电子政务建设的初衷和目的。具体而言，要从政府部门的业务梳理入手，理清政府职能，根据业务需要构造电子政务系统的功能模块体系，一是依据职能业务和相应的应用范围，合理设计电子政务系统的功能模块，注意其颗粒度的大致均匀。二是以服务为核心，对相近功能进行重组，合理重构已有的业务应用系统，实现资源整合额度目标。三是坚持平台上移、服务下移。

　　我们还要整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型， 以业务流程的辨识、梳理、整合和优化为基础，确定业务流程中的信息流向;以信息流的流向、输入输出、加工处理、存储转移为主线，作为构建系统功能划分的基础;通过对政府职能层次划分，建立相应的数据分类、数据交换机制及数据结构;通过建立数据字典、元数据库、信息资源目录和交换体系为主要途径，以数据资源为基础，构建数据与信息参考模型。

　　顶层设计要处理三大关系

　　电子政务是个系统工程。因此，在顶层设计的过程中，需要考虑和协调的因素较多。加强规划的顶层设计，各相关部门要高度重视电子政务建设的系统性，必须处理好全局与局部、现实与长远、系统与系统之间的关系。

　　处理好局部与全局的关系，要求我们开展电子政务顶层设计时，紧密结合和贯彻落实科学发展观的全局，从技术、产业、网络、应用、环境五个方面统筹规划。各地区各部门在制定本行业本部门规划时，不仅要考虑部门利益，同时要站在国家整体利益的高度，考虑电子政务规划的路径、策略是否有利于信息化大局，对其他行业部门电子政务发挥推动还是抑制作用，切忌一窝蜂大干快上。

　　处理好现实与长远的关系，要求我们开展顶层设计时，站在人类社会向信息社会过渡的高度，从国内外信息技术革命和对社会经济发展影响的长远趋势去把握电子政务。规划不但要满足当前需求，而且要适应未来相当长时间内电子政务的整体需求。避免因为规划的短视而造成盲目建设、重复建设。既要从现实紧迫需求去认识电子政务的作用和意义，又要从破解我国电子政务建设中重大难点问题和关键问题的角度去确定发展路径与实施策略。

　　处理好系统和系统之间的关系，要求我们在规划各个电子政务应用子系统时，必须立足于系统间的互联互通和相互适应，加强沟通、协作和配合。各部门、地区在规划自身电子政务建设时，必须认真考虑当前或未来与其他各个系统的对接问题。比如医疗机构和社保部门在新一轮信息化建设之初，就必须高度重视网络互联互通与互操作问题，促使信息资源共享、信息应用更加流畅方便，让电子政务真正惠及多数人民。