工信部执政次年：两化融合破题 电子政务困顿

　　2008年3月，随着国务院再次进行政府机构改革，工信部宣告成立，国信办不再保留。这一决定在2009年带来了两个直接的后果：一是"两化融合"破题，并在全国红红火火的搞起来；而电子政务由于缺乏"国信办"这样一个"顶层、专管、超脱、强力"的机构，使得电子政务陷入困顿，尤其是需要跨越多个部门的电子政务项目建设变得更加困难，也最终引发了一场是否要恢复国信办的大讨论。

　　"两化融合"思路确定 各地探索艰难上路

　　近年来，党和国家对信息化的认识逐步深入，从"十六大"的"以信息化带动工业化、以工业化促进信息化"论断，到党的"十七大"，进一步上升为"促进信息化与工业化融合，走新型工业化道路"。到底什么是两化融合？两化融合又如何落实？两化融合与传统的信息化有何区别？在工业化还没有完成的时候怎么与信息化融合？这些问题成了摆在政府和企业面前的一个难题。作为实践的先导，理论界也就此开展了充分的研讨和论证。

　　通过研讨，大家基本上在理念上达成了共识：信息化与工业化融合是党中央、国务院在我国经济社会发展新的历史起点上所做出的重大战略部署，是时代发展的必然要求。我们不能走发达国家先工业化、后信息化的老路，只有将信息化的时代特征与工业化的历史进程紧密结合，加快转变增长方式、调整产业结构，总能把握发展主动权。很多企业在此次国际金融危机中表现出较强的抗风险能力，主要原因之一就是这些企业坚持把信息化放在企业发展的战略位置，不断深化信息技术应用，提升了企业的核心竞争力。因此，要充分认识到"两化"融合的重要性和紧迫性，探索一条符合中国国情、实现"两化"融合的发展道路。

　　众多专家中，周宏仁的观点得到了更多的认可，他认为：两化融合实际上是工业化与信息化双赢的战略，就是通过信息化我们可以对我们的传统制造业进行信息化的改造，实现传统产业的升级换代，达到带动工业化创新、发展、升级的目的。另外一方面，工业化的发展，又可以提高我们先进制造业的水平，反过来促进我们信息化的核心技术和产业的发展，也为信息化的深入发展提供技术和产业的支撑。还有，两化融合一定会催生一批信息化的新兴产业，推动信息时代新的经济体系和产业结构的形成。

　　对于两化融合来讲，它的内涵是要用信息技术来改造企业的研发、产品更新、产品设计、生产装备、生产流程、产品检测、产品销售和流通等等。所以，两化融合实际上比电子商务、电子政务的推进在性质上要复杂得多。"两化"融合不是工业产品与信息产品的简单融合，而是两种生产方式分阶段、分步骤的融合，是生产方式和生产体制的创新过程。

　　两化融合实际上是既发展硬优势，又发展软优势。因为我们工业革命所形成的优势是一种硬优势，而信息革命所形成的产业优势是一种软优势，这两种优势是缺一不可的。所以，推进两化融合，不仅是要发展软优势，也要发展硬优势。还是要发展我们的制造业，还是要加快我们国家工业化的进程。这是与传统信息化不同的。

　　思路初定

　　2008年以来，工信部信息化方面领导做的最多的一件事就是到各地调研，经过调研和论证，最终确定了两化融合的基本思路，即"系统推进、多维推进、关键突破"的总体思路，也就是宏观、中观、微观，线（行业）、面（地域）、点（企业）的三级推进思路。

　　应该说，这一基本思路的确定，也是与工信部的职责决定的。作为"条""块"式管理制度中的一部分，工信部不可能脱离这一结构走出独特思路，因此，以"行业"和"地域"两条主线相结合是必然选择。行业主要是依托各行业协会，地域则是行政区划，在此基础上，再通过不同层级的地方政府起到统筹和协调作用，从而形成"全国一盘棋"的推进局面，而"两化融合示范区"的设立，则是这盘棋中的"侦察兵"。

　　基本思路确定后，各种令人眼花缭乱的措施纷纷出台，工信部也多次召开专门会议，研究两化融合的具体落实之道。

　　2009年5月22日-23日，工信部在南京举行了"国家级两化融合试验区2009年第二季度工作会议"，八个两化融合试验区--上海市、重庆市、内蒙古呼包鄂地区、珠三角地区、广州市、青岛市、南京市以及唐山曹妃甸地区--首次集体亮相。

　　6月4日，"国家两化融合试验区"之一的青岛市举行了试验区启动仪式，工信部副部长杨学山亲赴现场向青岛市副市长吴经建授牌。

　　7月17至18日，全国消费品工业信息化与工业化融合典型经验交流会在郑州举行。杨学山在会上指出，推进"两化"融合是消费品工业调整、振兴，走科学发展道路的必然要求。

　　国庆前夕，李毅中在接受媒体采访时总结了七个两化融合的切入点：一是工业产品设计和研发的信息化；二是工业生产过程的自动化控制；三是企业管理水平的升级和优化；四是产品流通和市场的信息化，如现代物流，特别是电子商务；五是培育新一代产业人才；六是催生了新兴生产性服务业的发展，其中最典型的是动漫产业；七是技术改造，用信息化来带动工业化，用电子信息技术、高新技术来提升传统工业，使传统工业全面地升级、全面地优化。

　　工信部10月20日发布的《关于推进消费品工业两化融合的指导意见》，要求到2015年，造纸、皮革、纺织、食品等专用装备以及医疗器械设备数字化、智能化程度将进一步提高，同时，产品研发设计广泛应用信息技术。

　　11月19-20日，全国装备工业信息化与工业化融合典型经验座谈会在京召开。工业和信息化部部长李毅中出席会议，会上李部长表示将加强对工业化和信息化融合的资金扶持力度，继续从企业、行业、区域三个层面推进"两化"融合，加快新一代信息通信技术产业发展，占领经济科技制高点。

　　具体到各地政府，一般都结合地方的产业特点，既有行业平台的打造，也有示范企业、示范项目的精确定位。但在微观层面也就是企业层面，到底如何做才是两化融合，工信部并没有给出明确的参考答案。而无论是示范企业、示范项目，还是产业平台，最终的落点，都是企业。也就是说，在两化融合的主体层面，"标准"依然缺失。

　　在路上

　　"两化"融合是一个庞大复杂的系统工程，不可能一朝建成罗马城。2009年，作为破题之年，两化融合工作也遇到了很多的阻碍。李毅中将其总结为四点：一是推进两化融合仍需要进一步探索；二是面向新型工业化发展所需的生产性信息技术服务能力不足，满足企业需求的工业软件和行业应用解决方案仍然缺乏；三是支撑两化融合的核心技术和自主知识产权产品仍然缺乏；四是推进"两化"融合的体制机制还不够顺畅。 但我们认为，最大的困难仍然是意识问题。

　　杨学山在7月份就曾经打过预防针，他说关于两化融合最大的障碍是认识问题，认识问题主要有三类：一是盲目，二是片面，三是不作为。

　　盲目就是没有深刻地分析信息技术在企业生产经营管理、服务、创新各个环节的实际作用，对企业自身推进"两化"融合的基础条件，包括制度、业务流程、人才、管理等基础缺乏认真分析，对于先做什么后做什么缺乏清晰的认识，技术驱动，盲目推进，往往造成投入产出不成比例、甚至只有投入没有产出的后果。

　　片面是指一些企业在推进"两化"融合过程中只见树木，不见森林，只重视局部的应用，没有从制度、流程、人才、技术、运行模式等全面看企业的"两化"融合，从战略的角度认识"两化"融合。

　　而不作为是指对"两化"融合的重要意义、必然趋势认识不足，对经济全球化、全球信息化的浪潮视而不见、听而不闻。更多地表现为重设备投资规模、重短期投资效益、重立竿见影项目的引入，重国家支持和国家投入建设的工程。因此，对信息化建设往往更关注于硬件设备的投入，对信息流程化、网络流程化、IT与通信的融合服务、新型工业与信息化的全方位融合等，大多采取隔山观景的态度。

　　正因为有这种认识的存在，许多城市把"两化"融合单纯地作为政治业绩，顾头失尾，信息化成为纯粹的形象工程。省市规划思路陈旧，仍以传统工业的建设思想规划"两化"融合，使"两化"融合成为简单地上新设备、新项目，获取新投资的手段，而对融合的理解不足；发展机制和创新思想不够，过多强调政府支持而缺少市场机制的引入。目前的两化试点，仍未摆脱传统的工业化发展思路，即便在上海、广州这样的经济发达城市，两化发展目标也仍停留在工业增量的传统规模化思想体系中。

　　总体来说，两化融合工作在2009年迈出了坚实的第一步，但也仅仅是万里长征刚刚走完第一步，还有太多的问题需要去理清，还有更多的困难需要去克服，明年的任务或许更艰巨。但从领导人的乐观态度上，我们或许可以得到更多的信心，"工业化与信息化在当前最显著的特点是能够提升传统产业，它将成为中国经济发展的引擎，这恐怕也是将来金融危机以后引领全球经济发展的一个制高点。"李毅中载接受采访时如是说。　　

　　电子政务陷困境 是否恢复国信办起争议

　　2008年大部制改革后，工业和信息化部成立，原国务院信息化办公室不再保留，中国电子政务建设进入"重要机构缺位"的时代，引起了很多政府信息化推进者的困惑，对如何推进电子政务建设私下产生了很多的失落和担忧。2009年周汉化和汪向东这两名学者的文章将这一问题公开化，一时间引起了业内学者、专家、电子政务推进者的广泛关注和争鸣。

　　周汉化研究员在其《当前中国电子政务的五种推动力》一文中认为"在新的形势下，要推动电子政务的发展，不可能也不能仅依靠来自领导层或者执行部门的推动，而是要清楚地认识我国电子政务的发展阶段，全面调动电子政务发展的各种推 动力，以实现电子政务工作新的突破。观察近年来我国电子政务的发展，可以将其主要推动力归纳为政府推动、市场推动 、法治推动、社会推动、竞争推动等5 个方面。电子政务系统越多，部门壁垒越森严，信息化条件下政府信息资源越难共享等问题，都根源于传统的政府推动模式与电子政务规律的内在冲突。可见，政府推动的电子政务发展到一定阶段必然会出现推力衰减和内在冲突等问题。这个时候，与其期望更多的政府推动（其结果是新一轮的恶性循环），还不如进行根本调整，更多发挥其他机制的推动作用。"

　　该文发表不久，汪向东发表了《关于我国电子政务领导体制的思考》的文章，在这篇文章中汪向东明确提出"从我国电子政务（信息化也一样）推进的历史和实践来看，我们非常需要一个顶层、专管、超脱、强力的领导和协调机构。在2008年国信办并入工信部以后，国家信息化领导小组已无顶层、专管和超脱的执行机构，工信部属下的司、处在协调其他部门和地方时，一旦触及权益，便难以胜任；国办、中编办虽处顶层，缺点是不专管、不超脱，比较起来，国办承担着异常繁重的日常行政运行的职责，他们想必更希望保持、而不是冲击现有行政机器的运行秩序；原国信办及属下的电子政务组能够满足顶层、专管和超脱的需要，当时的缺点是不够强力，现在可惜这一机构已不复存在。顶层的问题如果长期不解决，势必阻滞和影响地方和部门电子政务的健康发展。"为此，他明确建议：国家尽快采取有效措施，在非常设的国务院信息化领导 小组和常设的部委之间，设立一个超越部门权益之上、又能承担日常决策支持、实施和协调的行政机构。

　　由于事关重大，两文发表之后立刻引起了广泛的关注和激烈反响。《中国信息界》杂志以访谈形式，辑录了众多知名学者、 信息化相关部门负责人有代表性的观点。大家重点就以下3个问题发表了见解。

　　1、一种新观点认为，随着工业和信息化部成立、国务院信息化工作办公室"不再保留"，当前的中国电子政务建设进入"重要机构缺位"的时代，这对电子政务发展非常不利。从我国电子政务推进的历史和实践来看，非常需要一个"顶层、专管、超脱、强力"的领导和协调机构，并提出"尽早恢复国信办"等建议。对此，您如何评价？为什么？

　　2、另一种新观点认为，中央与地方信息化推进机构改革以后，要推动电子政务的发展，不可能也不能仅依靠来自领导层或者执行部门的推动，当前我国电子政务的发展存在着政府推动、市场推动、法治推动、社会推动、竞争推动等5 种推动力。也有学者因此认为，只要顺势而为，尽快发育不同的推动机制，我国电子政务会自然地迈上新台阶。对此，您如何评价？为什么？

　　3、回顾多年来我国电子政务建设，您认为，我国电子政务发展中存在的问题主要表现在哪几方面？造成这些问题的主因是什么？

　　针对这三个问题，众多专家纷纷发表了自己的见解和观点，其中既有明确的表态，也有对中国电子政务推动机制的深层次思考。

　　国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院电子政务专家委员会副主任王玉凯认为"把国信办撤销归并到工信部后 ，究竟如何评价我们的信息化推进体制机制问题，现在下结论还为时尚早。还需要进一步实践和观察"。虽然他承认"工 信部本身是国务院的一个组成部委、职能部门，并不是议事协调机构。这在一定程度上会对这个职能部门的工作，带来一定的难度，特别是在高层的横向协调方面。而目前我国电子政务建设中最需要加强的恰恰是要加强横向协调，注重顶层设 计。也就是说，作为一个职能部门很难去扮演议事协调机构本身的职能。从这个意义上讲，我认为国务院信息化工作办公 室被撤销和归并以后，好处是减少了职能交叉，但如何强化它的协调功能就成为一个不得不认真思考的问题了。"但他同 时也认为"重新恢复实体的国信办至少目前是不可能的。不可能独立地再设立国务院信息化工作办公室。成本最低，最有 可能的是在现在的工业和信息化部的牌子上加挂一个国务院信息化工作办公室的牌子，两个牌子一套人马，这可以叫虚位 恢复国信办，因为不增加人员编制，不增加行政成本，只是加挂这个牌子。另外，可以考虑在国家信息化领导小组下面建 立几个相应的协调工作机制。"

　　针对这几个问题， 国家信息化专家咨询委员会委员宁家俊明确表示不支持恢复国信办，"是否恢复国信办并非是一个解 决目前影响我国电子政务现存问题中最根本的问题，而要从观念认识、领导体制、动力机制综合加以治理，才能逐步使这些问题得以解决。即使恢复了国信办，也要充分明确该机构的定位和业务取向，应该是在战略和规划层面发挥协调和指导作用，否则也会重蹈旧路，难以应对国家电子政务发展中各种复杂局面和问题的发生。"所以，他建议"应该由中编办牵头，会同监察、财政、发展改革委、工信部等，组建国家电子政务绩效考评小组办公室，替代国信办。"他还认为"从根本上讲，（在五种推动力量中）法制的力量应该是第一位的，因此应加快我国电子政务立法推进工作。"

　　国务院发展研究中心电子政务专家李广乾认为"最近多次碰到信息化领域的相关领导和专家学者，大家都对当前电子政务推进乏力的局面深表忧虑。本来，经过2002年到2008年这段时间的快速发展，我国电子政务整体推进的格局初步形成，与国际先进水平的差距也在不断缩小，这些都有赖于国家信息化领导小组及国务院信息化工作办公室所提供的强有力的组织 保障。在当前电子政务发展的大好形势下，更应该继续维持这种科学有效的组织保障。所以，国信办的撤销势必将对电子政务应用推广工作产生重大的影响。"

　　以理论深度见长的中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平则对周汉华的"五种动力"中的"市场、行政、政治"能否称为电子政务推动的动力进行了深入探讨，他在谈到行政推动力时认为"我们现在不是没有看到政务条块分割的问题，而是认识不到还有另外一种行政生产方式（流程再造）可选，下不了决心实现行政现代化。表现为行政体制中，人们找不 到进行流程再造的政令依据。没有体制改革依据，电子政务所有转变行政生产方式的努力，充其量只能称为试验，有机构 推是如此，没有机构推还是如此。这不是上下问题，是前后问题。但改革行政的真正决策权不在行政自身，而在政治对行 政的安排。"

　　除了专家，众多的一线信息化建设者也纷纷发表了自己的见解，其中以支持国信办恢复者居多，但也有旗帜鲜明的反对者 。

　　南京市信息中心主任童隆俊认为"中央级的管理职能机构和地方级政府的电子政务管理体制并存的结构。据悉，随着工业和信息化部成立以及国务院信息化工作办公室"不再保留"，目前中央政府对电子政务的管理归口于国务院办公厅一个内设机构，就目前我国的电子政务现状而言，以这样的体制来管理和协调一个国家的电子政务建设，显然是不够的。南雄市信息中心主任杨长乐认为"工业和信息化部的成立是削弱而不是加强了电子政务。工业和信息化部，虽然有利于推进工业领域的信息化，但并不利于其他领域信息化的推进。"滨州市滨城区信息中心主任张海滨则认为"电子政务建设需要统筹规划，强力推行，需要大量的统一领导和组织协调工作，需要体现政府意志。因此，成立一个信息化管理机构，直属党 委和政府显得非常重要，而国信办曾经就是这样一个机构，所以我赞同尽早恢复国信办。"

　　但反对的声音也很多，比如青岛市人民政府副秘书长、电子政务办公室主任刘惠军认为"不能简单地恢复国信办！国信办撤销前，在对电子政务的协调中与中办、国办的矛盾也比较突出。我认为，要彻底解决我国电子政务的顶层协调难题，必 须撤销中办、国办、全国人大、全国政协内设的信息技术或电子政务机构，合并成立统一的、高规格的国家电子政务主管机构，体制上由中办、国办共同管理，负责全国电子政务的管理、统筹、协调、推进，同时承担党中央、全国人大、国务院、全国政协电子政务技术系统的规划、建设、管理和运行。"

　　白城市工业和信息化局副局长刘振兴则对比了日本和韩国的电子政务管理机构情况，认为"日本、韩国和新加坡都有一个 像我国工业和信息化部这样的部门，他们在解决部门间的利益分割等问题时，采取的方式也不同。韩国是政府任命了两个 协调员：一个是民间专家，国家计算机协会的主席，另一个是政策规划方面的总统秘书，一位享有很高官衔的政府人员；日本也是由重要的政府大臣去协调信息化方面存在的问题；新加坡则由资讯通讯发展局（IDA）负责基础设施建设和向各个部门派驻信息化推进人员，以加强横向的沟通，及时掌握在推进的过程中存在的问题。事实上，日韩及新加坡等国的电子政务建设都取得了快速发展。成立国信办肯定有助于电子政务的推进，但和工信部的职能仍然有交叉，对于当前机构整合来说，这是一件不值得提倡的做法。"

　　国信办的存废之争反映了我国政治体制改革进程中各种深层次的矛盾，既反映了进入21世纪以来，面对新的形势、包括信息时代的巨大变迁所带来的改革深化与传统之间、部门利益与公众利益之间、民主与盲目专断之间、科学与保守之间反复缠绕的纠葛与巨大冲突。

　　据悉，国家有关部门也正在讨论下一步电子政务"重要机构"的存废问题，可能在不久的将来就会有一个明确的答案，让我们拭目以待！