没有国信办的电子政务如何推进？

　　一、大部制改革后如何看待我国信息化推进体制机制问题？

　　自从2008年国务院实行大部制改革后，有关信息化推进的体制机制方面的问题也有很多议论。其中有两种观点较为流行：一是认为国信办撤销以后，从政府来讲，信息化推进似乎进入了主体权利的真空期；还有一种观点认为形成了多元推动信息化的体制和机制。就前者来说，我认为有些简单化了。而后一种观点说目前已经形成了包括政府、市场、社会、法律等多种信息化的推动力，也许又过于乐观。

　　我个人以为，要整体上评价目前信息化推进的体制机制问题，首先要考虑从2002年到2008年，国信办存在的这5年期间，它做了些什么，这应该成为我们判断它在与不在、产生正面影响与负面影响的重要依据。

　　从2002年国务院信息化工作办公室成立到2008年撤销归并，一共存在5年，这5年是中国信息化特别是电子政务发展非常快的5年。无论是电子政务的整体框架、思路、电子政务推进的重点、包括形成的一些重要文件，如17号文件、未来电子政务发展的基本思路和框架、网络架构、信息资源共享，还是制定《2006-2020年国家信息化发展战略》，这些都是国信办存在5年期间做的一些大事。我的看法是，通过过去几年的工作，确立了我国电子政务未来的发展方向、基本路径、基本框架、重点领域，这应该是一个不争的事实。

　　在这之前，上个世纪90年代我们基本上都是大规模的信息化基础设施建设，包括电子政务，1999年我们启动大规模的政府上网，而政府上网，在互联网上构建门户网站，这是电子政务起步的象征。以前我们的许多党政部门搞的办公自动化，实际上是为电子政务做了前期准备，但办公自动化并不是真正的电子政务。电子政务的起步就是政府利用互联网建立起自己的门户网站，并开始向社会提供服务。从1999年政府上网以后，到电子政务概念提出，以及中央文件开始使用电子政务这个概念，大体都是在国信办成立的前后这个过程中实现的。尽管它的工作职能与其他部门有些交叉，如信产部、发展改革委、广电总局等相关部门，但是它这存在的五年总体上是值得肯定的，这是第一点。

　　第二，国信办的属性不是职能部门，甚至不是办事部门、直属部门，它是议事协调机构。

　　信息化很重要，是覆盖现代化建设全局的重大战略举措，因此成立国务院信息化领导小组，国务院总理任领导小组的组长。领导小组下面需要有日常办事机构，因此成立国务院信息化工作办公室。国务院信息化工作办公室是国务院信息化领导小组的办事机构，因此属于议事协调机构属性。议事协调机构是什么意思呢？就是说，信息化是覆盖全局的，各方面都需要信息化，不管是交通运输、文化教育，甚至人大、政协、党政都需要搞信息化，这就需要高层在遇到问题时进行协调、研究、解决，因此需要建立跨部门的领导小组。而国务院信息办是信息化领导小组的办事机构，属于议事协调机构的性质，它的这种组织形式是其他组织形式不能替代的。机构改革之后并入工信部了，工信部是职能部门，作为职能部门只能管这个行业，例如卫生部只能管卫生，不能管民政，管教育。这说明国务院信息化工作办公室的属性就是一个议事协调机构，有比较强的议事协调能力。当然，这个议事协调机构存在的这5年间，是否真正发挥了议事协调的作用，这是另外一个问题。如果它宏观上抓得不够，微观上管得过多，这是它的组织运行问题，而不是这个组织本身的问题。它的本意应该是议事协调机构，它不会、也不应该过多地干预微观方面的事情，它的职责就是对高层重大问题的议事协调，正是从这个意义上讲，国信办存在的5年发挥了非常重要的作用，很多电子政务的重大问题如基本框架、目标、方向等都是在它存在的过程中确定下来的。

　　第三，在这5年中，国信办的组织属性决定了它扮演了非常重要的议事协调角色，各部委之间、党政之间、人大、政协、国务院，它都有权进行宏观上的协调。

　　所以我认为，这5年，国信办发挥了它的作用。当然，国信办存在的问题，客观地说是我们政府普遍存在的，主要是职能交叉、重叠，部门之间职责权限不很清晰，这样很容易出现政出多门、多头管理的问题。同时也可能助长一些部门利益，这是我们政府的普遍问题。不过，这次机构调整，把国信办撤销归并到工信部后，究竟如何评价我们的信息化推进体制机制问题，现在下结论还为时尚早。还需要进一步实践和观察。但有一点似乎是多数人都有的一些感受：就是在高层的协调方面显得有些关系不顺，甚至有被弱化的现象。这也是为什么社会上包括各地方政府很多人对这方面产生某些议论的重要原因。

　　从理论上说，我们把协调的功能放入了工信部了，也实现了大部制管理的新的模式。但这里有一个问题，那就是工信部本身是国务院的一个组成部委、职能部门，并不是议事协调机构。并且，从业务方面来看，它是工业和信息化两大职能于一身的超级大部，一个是工业的行业管理，另一个是全国的信息化建设。工业本身的覆盖面就非常广，包括基础工业、消费工业、装备工业等很多领域，所以工业的行业管理无疑是这一个部委最主要的职能；但是信息化又是覆盖现代化建设全局的重大战略举措，当然也是非常重要。这里最主要的问题在于，前者主要是行业管理，要履行政府职能部门的责任，而后者则主要是要履行全局协调方面的职责。这在一定程度上会对这个职能部门的工作，带来一定的难度，特别是在高层的横向协调方面。而目前我国电子政务建设中最需要加强的恰恰是要加强横向协调，注重顶层设计。也就是说，作为一个职能部门很难去扮演议事协调机构本身的职能。从这个意义上讲，我认为国务院信息化工作办公室被撤销和归并以后，好处是减少了职能交叉，但如何强化它的协调功能就成为一个不得不认真思考的问题了。

　　这里需要说明的一个问题是，中国信息化和电子政务目前所处的发展阶段决定了，加强高层的协调功能并注重发挥市场、社会、法制的推动作用，其作用显然要比主要靠市场、社会、法制推动更为关键。比如法制推动，首先要有健全的法律和良好的法制环境，而这方面我们依然是薄弱环节。目前有关信息化和电子政务的几部主要法律法规，也都是在国信办存在期间制定的，如《信息公开条例》、《电子签名法》等。所以，通过法律推动首先应该有法律本身，如果连基本的法律法规都没有，怎么推动？从这个意义上说，国信办撤并之后，由于有关信息化推进特别是电子政务推进的高层协调功能难以有效加强，其对电子政务发展的影响也许会超过利用法制、市场等推动的作用。另外，高层议事协调机构的有效运作，并不会影响发挥社会推动、市场推动和法制推动的作用，这几者之间不应该是冲突的。政府的协调推动和社会推动、市场推动、法制推动、竞争推动不是对立的，而是互补的。这个观点我认为是基本可以成立的。重要的是，把握好它们之间的边界，并不是说有高层协调推动，其他推动作用就发挥不了了。这是我的一些基本判断。

　　二、关于我国电子政务发展阶段问题

　　我国电子政务发展尽管只有十几年，发展速度还是比较快的，但整体上我国还是处在第二个阶段。第一阶段是起步阶段，第二阶段是单向互动阶段，第三阶段是双向互动阶段，第四阶段是网上办事阶段，第五阶段是成熟阶段。我国党政机构电子政务发展基本上处于第二阶段向第三阶段转换的阶段，即单向互动向双向互动转换阶段，大多数都处于这个阶段。处在第四阶段即网上办事阶段还是比较少的。网上可以查询、可以下载表格、可以递交，但真正可以在网上办事的，相对数量还是比较少的。它受制于行政管理体制、部门利益和好多因素的影响。所以我的判断是，中国电子政务经过这些年的发展，已经奠定了比较坚实的基础，但是面临很关键的突破：能不能由第三阶段向第四阶段转换，真正实现网上办事。我国电子政务面临关键的突破期，关键突破阶段更需要解决体制和机制中的重大问题，更需要解决政策、法制、环境中的问题，因为电子政务发展到今天，体制、机制、政策、环境对它的影响是最大的。到了突破阶段，它的体制、法制、政策、环境的问题就更突出，更需要加强高层协调，正是在这个时候，我们的协调部门被整合了。所以从电子政务所处的环境、阶段来分析，它是需要加强高层协调的，欧美发达国家都是这样。它们的高层协调都是大动作。比如美国在总统办公室下面设立一个跨部门的权威协调机构，推进跨部门的政府信息化和电子政务建设，其横向协调能力是很强的。我们目前最需要加强这方面的功能，但我们在某种意义上给它弱化了。如果我们不能从电子政务推进的机制和体制上提供保障的话，我们的信息化建设包括电子政务建设都会受到一些影响。

　　三、如何在现行体制下，加强信息化、特别是电子政务的跨部门协调？

　　第三个判断是，如何来弥补？我认为不能说国信办撤销归并后我们大部制改革不成功。大部制改革的方向是正确的，在大部制改革的大方向下，如何解决信息化和电子政务在推进过程中的这些问题？我认为弥补有几种操作空间。

　　第一，重新恢复实体的国信办至少目前是不可能的。不可能独立地再设立国务院信息化工作办公室。因为在国家信息化构架中，国家信息化领导小组还在，国家信息化专家咨询委员会还在，只是把它的办事机构撤销了。成本最低，最有可能的是在现在的工业和信息化部的牌子上加挂一个国务院信息化工作办公室的牌子，两个牌子一套人马，这可以叫虚位恢复国信办，因为不增加人员编制，不增加行政成本，只是加挂这个牌子。有了这样一个议事协调机构的牌子，工信部的信息化推进司就可以履行跨部门的信息化协调职能了，国家信息化领导小组也可以更好地履行职能。国家信息化领导小组是高层决策机构，所以总理要亲自担任组长，各部委领导是成员。而信息化领导小组的工作，必须借助一个强有力的工作平台来推进，信息办就可以发挥这样的作用。因此，我认为最经济的做法，就是在政府机构改革运行一年多后，在工业和信息化部基础上加挂议事协调机构的牌子，加挂这个牌子是为了更好地强化高层议事协调功能，而不需要再增加一个机构、增加一批人。这也是我国体制下的最佳解决方案。

　　第二种弥补方法，可以考虑在国家信息化领导小组下面建立几个相应的协调工作机制。国家信息化专家咨询委员会，是一个十分重要的咨询机构，要更好地发挥其作用。考虑到在电子政务推进过程中，有五个部门最为关键，如国家发展改革委、财政部、国务院办公厅、中共中央办公厅、中编办，就以这几个部门为主导，建立电子政务的协调工作机制。另外，可以以同样的思路，建立电子商务的协调工作推进机制。依照对国家电子政务发展的判断，信息化是覆盖现代化建设全局的重大战略举措，信息化辐射到各个行业各个领域，从这个角度讲，将来不管我们走多少弯路，最终肯定要在高层建立强有力的协调推进机制，否则我们会走更多弯路，导致经济效益不好，大量需要互联互通的不能互联互通，需要整合的无法整合。我认为电子政务已经到了这样的关键时候，电子政务面临很大的突破，另外也面临整合。建立了很多的信息化系统，这些系统都必须要整合，按照我们的行政思路行政框架，我们需要整合。整合的时候，必须要有高层的协调，才能把信息整合到一起，更好地为我们建设服务型政府、提高政府社会管理公共服务职能服务。整合和突破都需要协调的，但是我们现在恰恰协调能力比较弱。

　　这是我对这个问题的基本看法。

　　这些年我国电子政务整体上发展很快，但由于受到体制、机制、个人理念等方面的障碍，我们投入巨大，产出成效却不理想。

　　首先，中国电子政务遇到最大的问题就是我们受到体制、机制和法制环境的影响。由于受到体制的制约，大家基本上形成一个共识就是电子政务推动是“三分电子七分政务”：如果对政府管理的体制改革到位，管理的整合到位，那么系统的构建是没有问题的；如果是管理本身有问题，体制本身有障碍，机制本身有问题，部门各自为政，电子政务推进将会是困难重重、成本很高、要走很多弯路的过程，结果必然是付出很多但收效甚微，投入和产出不相匹配，效果和百姓的期望有很大差距。由于受到体制的制约，很多系统上了以后，对官员的权力进行了限制。公开了、透明了、行政审批程序化了、流程改造了、个人权力的自由权越来越小了，这对很多官员，尤其是对有权力的人来讲是最大的“剥夺”，他们会千方百计地阻止这种技术的应用。

　　第二，这些年我国电子政务整体上发展很快，但是基本上是行业推动。比如，工商、税务、海关、银行、公安等系统内部的电子政务建设成效明显，但是横向推动非常困难。纵向推进越深入，横向造成的信息鸿沟就越多，当我们的横向需要互联互通的时候，最后发现缺乏顶层设计、缺乏统一规划、各自为政，都搞自己的纵向系统，都搞自己的传输系统，都搞自己的平台，造成纵向推动越深入，摊子铺的越大，最后我们的整合难度越大。

　　第三，电子政务在很多地方建设成效不显著。由于受到体制、机制、个人理念等方面的障碍，我们投入巨大，但产出成效不理想。政务投资的初衷和百姓对于我们改善管理的期待之间有比较大的差距。如果效果不能上来的话，反过来也影响政府的投入，也影响电子政务目标的实现。投入的多，产出的少，特别是在改善公共服务、提升社会管理，包括加强对政府自身的监管方面，成效不显著，这些问题，应引起重视。