机制先行后发也能先至

闻名不如见面。想象中的合肥是一个平凡普通的中原城市，一如这里诞生的徽派建筑，古朴庄重而又大众化；合肥市的电子政务似乎也是这种印像，中规中矩，不会太落后也很难有突出的亮点。真正站到合肥市新区政府办公大楼前，亲眼看到将全市所有政府部门服务器集中在一起的政务数据中心，亲身体验了政府公务员登录全市统一的政务信息处理平台、实现快速办公的过程，这才真切体会到合肥市电子政务应用的务实和高效。

实际上，就在4年以前，合肥市的电子政务建设才刚刚起步，甚至许多部门尚处于电子政务应用的“荒芜阶段”。但随着2006年8月，合肥市政务信息处理平台正式开通，全市所有政府部门的公务员都基于该平台开始办公，实现了部门之间的信息共享顺畅，面向公众的“一站式”服务窗口陆续展开。当许多其他城市在信息化建设上出现部门各自为政、“信息孤岛”比比皆是的时候，合肥市构建了一个市级统一的电子政务体系，解决了信息共享的难题，并实现了提高效率和节省总体投入资金的信息化建设目标。

从“落后”到“先进”，合肥市走出了一条属于自己的电子政务建设之路。与许多城市缺乏一个信息化建设的统领机构或者这一机构只是虚设、只有指导职能不同，合肥市成立了一个“责、权一致”的全市信息化统一建设和管理部门——合肥市信息化工作办公室，全市各所属职能部门的电子政务项目只有在该部门通过审批，才能获得资金支持。“事实上，我们最核心的手段就是实现了全市电子政务建设的统一管理。电子政务——三分电子，七分政务。当我们从政务处理和服务公众的角度出发，理顺了管理机制，信息化建设的进程就变得更加顺利和高效。”合肥市信息化工作办公室李海鹰主任如是说。

面临“荒岛”和“孤岛”

时间回溯到2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了“17号文件”，电子政务建设在我国开始大规模展开，合肥市也随之开展了相应建设。但由于地域、经济发展水平以及信息化认识水平等多方面的限制，合肥市乃至整个安徽省在电子政务建设上一直处于一个“温吞水”的阶段，鲜见亮点和应用实效。

“必须承认，当时的合肥市电子政务发展比较慢，与许多电子政务发展较快的城市相比，有着较大的差距。”李海鹰回忆说，就在2004年，合肥市门户网站在全国地市级政府门户中只排名第155位，市直属机关仅有23家在互联网上建立网站，还有大批部门未建网站，存在明显的“荒岛”现象；而在另一方面，随着我国各项“金字工程”的展开，一些职能部门的信息化水平得到了显著提升，但由于其各成体系，信息共享上难于实现，从城市电子政务的角度上看，“信息孤岛”也开始出现。

“当时，由于政府网站不完善、信息更新速度也比较慢，市民很难从政府网站上获得所需的信息；同时，各部门分别建设的模式也带来了很大的资金压力，100多个部门可能每年申报的自动化项目资金就达到了上亿元。”李海鹰表示，面对这些问题，合肥市亟待找出一条电子政务的解决之道。

统一管理梳理建设机制

当前，政府各职能部门之间难以实现信息互联互通，已经成为我国电子政务建设中广泛存在的问题。“在很多信息化发展较快的城市都出现了这种现象，它们的教训也让我们引以为戒——这条路是走不通的，必须从根源上解决问题。”据介绍，在借鉴了国内许多其他城市的建设经验和教训，并参考了微软等合作伙伴所介绍的国外电子政务建设理念之后，合肥市从电子政务的管理体制入手，将建设的主导权统管起来，由一个部门来统一规划、建设、管理全市的电子政务建设。

2004年，合肥市成为了国家信息化试点城市。借此机会，市政府颁布了《合肥市信息化建设项目管理办法》，明确了市信息化工作办公室是全市信息化建设的主管部门，对其“责、权”进一步规范，使其成为了全市电子政务建设的统一管理机构。从建设规划上看，合肥市信息化工作办公室会结合各部门的申报情况，对全市的电子政务进行统一规划，避免重复建设和盲目建设的情况。从资金上看，合肥市逐年增加了信息化专项资金的投入，2003年1000万元，到2006年已达5000万元。在这些市级财政资金投入的项目中，所有建设单位都必须向市信息化办进行申报，由信息化办会同市发改委、财政局等部门和专家进行评审，评审通过才能立项、投资建设；而在非市级财政性资金投资的信息化建设项目中，超过100万元的都必须在市信息化办备案，由信息化办会同相关部门进行最后的验收。“有了资金这一'杠杆'，市信息化办对绝大部分电子政务建设进行了统一掌控，‘烟囱式’的系统不会再出现了。”

而在信息化建设的执行上，合肥市也整合了市办公自动化服务中心（以往负责政府内外网、门户网站的建设）和市经济信息中心（以往负责一些信息化应用项目的建设），将许多城市分割成两块的执行部门合而为一，成立了市信息资源管理中心，作为信息化办的二级机构，专门负责各类电子政务相关建设。而从全国来看，合肥也是第一个把以往隶属于发改委的经济信息中心合并成立新的信息化执行部门的城市。

新区建设是发展契机

统一了管理机构之后，合肥市信息化建设变得更加合理、有序，但在李海鹰看来，建设效率和资金使用效率却还存在一些问题。“从资金使用上看，由于处在信息化起步阶段，硬件投资占据了较大的份额，而这一块的建设也很容易出现重复和浪费的现象。例如，各政府部门都要建立自己的机房，这就使得许多部门在房屋建设上投入大量资金，再加上考虑到未来服务器扩容等问题，许多机房都有很多空间暂时被闲置，资金的浪费和使用效率低下显而易见。”而在网络建设上也有同样的问题，各部门各自建立的政务专网，不仅妨碍了相互之间的及时信息沟通，而且由于形不成规模效应，节省资金也无从谈起。

“合肥市政务文化新区的建设给了我们一次新的机遇。由于要建设新的办公楼，我们曾经设想的建设全市统一机房、统一专网的思路有了实施基础。”李海鹰表示，从2003年开始的新区建设中，专门设计了一个全市统一的政务机房，预计将把所有下属委办局的服务器统一放置和管理；同时，合肥市统一的政务专网也在新区建设中逐渐形成。

目前，合肥市电子政务专网已经实现了“纵向到底、横向到边、纵横互联”的目标，专网光纤覆盖了市直部门、县（区）及市区全部乡镇（街道），县辖乡镇的接入也在进行中。而在建设中采用了“以租代建”的模式，由市财政分期支付5年的专线租用费，租用价格相当于市场价格的十分之一；根据测算，这种建设模式于部门各自建设相比，节约经费约4000万元。同时，合肥市统一政务机房也已经开始运行，就目前涵盖的53家委办局来看，新机房的总面积只相当于以往分散式建设时使用面积的一半左右，节省建设资金超过6000万元；而在维护上，2006年合肥市对统一机房、专网以及平台的维护费只有50万元，仅相当于以往一个较大部门一年的维护费用。

统一平台着眼应用

“应该说，电子政务不仅仅是一种工具，更是利用信息技术为政府创造一种新的管理模式。信息化与电脑有关但不是做电脑，信息化与网络有关但不是做网络，信息化建设归根结底是要带来更便捷、有效的应用。”秉承这样的理念，合肥市将电子政务建设的重点放在了如何提升政府行政办公效率和增强政府公众服务水平上，建设合肥市统一政务信息处理平台就是一个很好的例证。

“从业务上来看，我们希望打破以往因数据割据造成的资源分散、条块分割、部门间数据共同效率低的状况，建设一个融合全市所有关键政务应用的大系统，整合各部门分散的业务系统和信息资源，实现全市'公务员办公一体化'，从而真正建立高效、实用的政府办公环境，并为更好地服务公众奠定基础。”李海鹰表示，合肥市政务信息处理平台在建设过程中将“统一”建设、整合与管理的架构思想变为现实，通过统一人员管理、统一安全管理和运行维护、统一信息资源管理、统一技术标准、统一公务员电子政务办公规范、统一对外服务等多种手段，让公务员在网上同一平台协同办公，实现信息的跨部门、长距离的快速流转、处理和共享。

据介绍，该平台采用“369”的架构，即3个支撑平台，6种关键政务办公应用和9种政务解决方案，覆盖公务员协同办公的全部应用体系。从功能上看，该平台对内提供统一的内部办公平台，对外则为实现公众“一站式服务”目标奠定基础，为合肥市直所有委办局的工作人员提供了高度统一的办公环境，每位被授权的公务员都具有对应的身份认证，这样无论在哪里，只要有电脑都可以工作。同时，该平台跳出了“流程电子化”的框框，基于“快速响应、闭环处理、扁平管理、安全互通”的实现原则，再造政府工作流程。例如，全市所有部门面向公众的政务公开与公众服务、互动交流与网上信访处理、直接面向市委市政府领导的政务数据呈报、可以看到所有公务员办公状态的通讯中心站、覆盖全市各部门和公务员的任务分解与管理、直通每个办公桌面的应急信息系统、全市集中的单位和个人文档资料库等等。这些系统的建设与应用为工作效能的提升提供了有效手段，为政府职能转变奠定了坚实的物质基础。

目前，政务信息处理平台已经在合肥市全面应用，市直机关3000多名公务员，包括合肥市市委书记、市长等主要领导都已在电子政务信息平台上办公。“在这一平台上，不同部门的公务员有了非常便捷的交流渠道，进入'通讯中心站'这一模块，可以在组织机构树选择所要找的在线公务员，进行文本、文件、音频、视频等多种方式的交流，甚至每一个公务员都可以与市长、市委书记视频对话。”李海鹰表示，该平台帮助政府公务员实现了协同办公，提升了政府行政效能，下一个目标就是“一站式”公众服务。据悉，合肥市“一口式”并联审批系统已经初步建设完成，部分项目已经上线运行，市民只需在一个窗口递交申请，就可以实时了解审批动态，并快速获得审批结果。

打造MSTC合作模式

在电子政务建设中，IT厂商的协助是必不可少的，合肥市的建设也不例外。例如，在合肥市政务信息处理平台的建设中，市信息化办与微软公司就有着很好的合作，通过MSTC（微软技术中心）的合作模式，基于.NET平台建设了一个开放、标准、“即插即用”的政务平台。“从某种意义上说，我们得到了‘贵人’相助。”李海鹰甚至这样笑谈。

MSTC是由微软与当地的软件开发合作伙伴共同组成的技术平台，由微软提供技术支持和培训，当地的合作伙伴提供人员，共同服务于当地的信息化建设和软件产业发展。“由于在这一过程中，微软相当于免费提供技术支持，并不求直接的经济回报，因此MSTC的建立无疑会对政府信息化建设的推进和信息产业的发展带来莫大的好处。”李海鹰说，合肥市从2003年底就开始与微软洽谈这方面的合作，并在2005年3月由微软（中国）有限公司、合肥高新技术创业服务中心、安徽中科大讯飞信息科技有限公司共同组建了合肥微软技术中心，并争取到了微软价值1000万元的技术投资。

而在合肥市政务信息处理平台的建设中，李海鹰更是体会到了MSTC合作模式的好处。“事实上，在确立了通过建立这样一个办公平台来解决互联互通问题的目标之后，对于具体的建设我们缺乏足够的经验，在国内也还没有可以完全参考借鉴的例子。这时，微软透过MSTC这一平台向我们传递了很多国外类似政府信息化建设的思路和方法，从而帮助我们最终确定了整个系统的具体框架和结构设计。此外，在建设中微软强大的技术实力和良好的'免费'服务态度，也让该平台顺利渡过了许多'关卡'。”

行政效能考核推动电子政务

如果说，合肥市电子政务建设已经走上了一条平稳、快速发展的道路，那么其发展的动力何在？面对这一问题，李海鹰说，从宏观方面来自于我国政府提出的“向服务型政府转型”这一目标的压力，而从微观方面则来自于合肥市将电子政务建设纳入政府行政效能考核的激励机制。“根据合肥市对政府职能部门行政效能考核的相关规定，在总分30分的政府内部打分中，由信息化办依据其电子政务推进情况来评估的内容就占到了14分，应该说，这是一个非常高的比例。”由于行政效能考核的结果与每一个公务员提拔、升迁紧密相关，这一机制的作用不言而喻。

有了这样的机制保证，难怪李海鹰说起后续建设信心十足：“现阶段，我们主要是对政务信息处理平台以及相关应用系统进行推广，如并联审批系统、视频会议系统、公务员信息管理系统，以及四大数据库等等，都将在合肥市全面展开。未来，我们一方面将继续开发一些跨部门的应用系统，另一方面也将帮助一些职能部门建设完善其业务系统，并将这些系统'嵌入'到政务信息处理平台之上，保证信息的互联互通。”

结束语

治病救人要从根源上着手。当许多其他城市信息化的建设者来合肥参观、交流了之后，或许都会有着这样的感受：“只有理顺了管理机制，电子政务才能告别'信息孤岛'，实现跨越式发展。”

专家点评

微软（中国）公共事业部的首席行业技术与策略架构师  陈正强

电子政务是个技术含量较高的建设项目，需要政府和IT厂商通力合作，建立一个良性发展的外部环境才能取得成功。在合肥市电子政务建设中，通过与微软公司以及合肥科大迅飞结成战略合作伙伴、加之新成立的MSTC，形成了合肥市电子政务建设的健康生态环境，奠定了项目成功的基础。

同时，合肥市首先与微软咨询服务部门进行合作，完成了电子政务的整体建设规划，并通过了专家组的论证，这也是避免许多地方政府电子政务建设目前存在的重复建设、“信息孤岛”、“散、小、弱、差”、“纵强横弱”等问题的有效措施，更是满足合肥市“实现'跨越发展'，发挥'后发优势'”的电子政务建设思路的必要保证。