从欧美政府CIO定位看中国电子政务发展

　　中国电子政务的发展正在经历一个重要的转折期。在硬件基础设施、重点业务应用系统和重要政务信息资源开发利用取得阶段性成果的同时，我们开始反思下一阶段电子政务建设的重点，深化应用、提升服务等关键词跃然纸上。与此同时，问题、质疑、困惑和争论越来越多，中国电子政务正在经历新一轮大发展前的洗礼，针对发展中的问题，中国电子政务的建设者和倡导者们正进行群体性反思。

　　在经历15年的发展后，政府首席信息官（CIO）应当进一步做点什么，应当以什么样的能力和角色完成自己的历史使命，美国、加拿大、英国等电子政务发展水平较高国家的政府CIO和电子政务的倡导者也在反思。在这样的背景下，2008年春季，一批欧美政府CIO、学者以“政府首席信息官的角色”为主题，发表了一系列文章，我们选择翻译了其中有代表性的9篇。这些文章看似在讨论首席信息官角色定位问题，实则展示了这些电子政务先行者们对全球电子政务发展未来和本质的深刻理解。我们希望通过这些介绍，能够为正处在困惑中的中国电子政务提供一个参考的维度。下面，笔者结合这些文章，简要谈谈关于欧美政府首席信息官角色定位变化对中国电子政务发展启示的认识。

　　一、政府首席信息官角色定位的变化政府CIO的角色定位随着电子政务发展不同阶段的工作重点不同而不断变化。美国联邦政府管理和预算办公室（OMB）电子政府和信息技术行政官凯瑞·埃文斯认为，“20年前，技术专长是至关重要的因素，但现在，C I O必须兼具领导和沟通技能才能具备通过不同方式更有效率地从事业务活动的潜力。”美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心高级研究员谢润S.道斯认为，“在过去的十年里，首席信息官的职位角色已经从首席信息技术协调者、首席标准执行者以及首席信息技术预算者逐渐演变为首席信息技术战略家、首席信息技术政策顾问，并在最近成为首席安全官。简而言之，首席信息官不是一个单一的角色，而是多重角色的结合。”加拿大政府财政部秘书局首席信息官肯·科诚认为，“加拿大政府自从1993年设立首席信息官这个职位以来，首席信息官的作用发生了重要演变。早期的首席信息官主要负责信息技术架构、协同工作？？（现在）首席信息官的角色已经转变为政府中的领导和管理层、社区发展赋能者。”这说明，在欧美发达国家，政府CIO的角色正在经历由“技术专家”向“技术官员”的转变，正在从“工具层”向“战略层”跃升。

　　中国的电子政务建设者们也正在经历这样一个过程。在一些电子政务发展较早、水平较高的部门和地区，电子政务建设者在政府内外都开始赢得越来越多的尊重和应有的地位。比如，海关总署科技司、商务部信息化司、中联部信息办在部门内的重要战略地位和他们近年来在社会上赢得的声誉均有大幅提升。这些部门的领导已经找到了自己的角色和位置，已经进入政务业务决策的战略层，他们已经不是单纯的“技术能人”，而是真正的“行政领导”。在这些人身上发生的故事与欧美国家政府CIO的经历有着惊人的相似，这只能说明一点，电子政务要想搞得好，电子政务的建设者们就必须努力进入政府业务的战略决策层，这为中国的电子政务主管的未来发展设定了路标、指明了出路，也为未来中国电子政务管理体制改革提供了重要参考、积累了经验。

　　二、政府首席信息官应当具备的主要能力政府C I O应当具备比一般行政官员更加综合的能力。杰瑞·麦希林认为，政府CIO应当同时融合管理者、分析者和倡导者三个方面的能力。马丁·瓦格纳认为，“成功的CIO一方面致力于完成使命，一方面致力于技术，并且必须将两方面联系起来。”谢润S.道斯提出了政府CIO应当具备的五大核心能力。约翰·萨福克则更多从行为角度分析了政府CIO应当具备多层次、多方面的能力。总而言之，政府CIO自身和学者们对政府CIO应当具备能力的复杂性、综合性已经达成共识。综合这些文章的观点可以认为，政府CIO或者说电子政务主管主要应当具备三大能力，即信息技术能力、业务管理能力和战略规划能力。信息技术能力是政府CIO能力的历史和逻辑起点。正如在电力革命时代，很多企业出现了“首席电力官”职位一样，一项新的技术变革总是会造就相应的技术岗位，信息技术革命也不例外。不管政府C I O角色如何发展变化，不管他的知识背景是什么，不管他站在什么层面上领导电子政务工作，对信息技术的认知和理解必不可少，是所有其他角色和能力的基础。

　　业务管理能力是基于“电子”与“政务”不断融合发展而提出的关键能力。当信息技术在政府的应用不能仅仅局限于和满足于办公效率提高时，与政务本身的融合就逐步提出了I T总体架构、业务流程等观念和相应的管理模式、方法、工具。跨部门协同、内外部沟通、说服高层、动员全社会参与、引导创新传播，等等，这些管理行为都是电子政务向更高阶段发展提出的新要求，是电子政务开始全面融入并回归政务的具体表现。

　　战略规划能力是政府CIO否定自身技术本性，并最终回归政务本身的核心能力。9篇文章的作者都认为，政府C I O应当具有战略性的眼光，具备洞察经济、社会、政治发展需要的远见，能够从更宏观、全局的角度考虑问题。这是对政府CIO能力提出的最高要求。

　　欧美国家政府CIO的发展是经历几十年的信息技术变革洗礼，并在特定的政治结构、经济水平、社会氛围和文化背景下形成的，是生产力飞速发展与推进政府改革要求的结果。对于中国的电子政务主管而言，这些能力的培养和形成也需要一个漫长的过程和几代人的不懈努力，需要行政体制改革的推动和社会文化氛围的支持。

　　三、制度安排与政府首席信息官能力的发挥我们似乎忽略了一些重要的东西。这些文章在讨论政府CIO角色定位和能力发挥等问题时，在其背后隐藏着一个重要的背景，即政府CIO是一项制度性安排，而不仅仅是一个职位，它是一组制度安排的集合。

　　政府CIO在美国、加拿大、英国等国家为什么能够有效发挥作用？答案有三：第一，电子政务是这些国家推进政府改革计划的重要组成部分，在政府改革的制度创新上把电子政务做为一项重要手段提出，在战略顶层做了最高级别的制度性安排，政府CIO是执行这一战略的人；第二，在法律层面，为政府CIO履行职责提供了保障，比如美国的政府CIO职能是由法律固定下来的；第三，明确了信息管理是政府各部门的重要职责，政府CIO的职责就是管理政务信息资源，并给予他们相应的管理手段，比如预算管理、绩效评价。这三者缺一不可，是一个从战略到法律再到职能的整体制度性安排，是这些文章在讨论所有问题时隐含的重要前提。

　　现阶段，中国的电子政务主管们在工作中遇到的很多困难、困惑可能不是来自自身，而是来自制度安排上的缺失。问题的关键不是说是否要设立中国的政府C I O职位，而是要看在一个什么样的制度体系上设置政府C I O。如果没有相应的战略、法规和职能保障，即使给了一个CIO的名头，中国的电子政务发展还是不能取得预想的成效，如果有了良好的制度保障，即使没有CIO的头衔，事情一样可以做得好。

　　四、治理理念与网络技术发展对政府首席信息官提出的挑战毛利·维纳格来德呼吁，“每一级政府都拥有富于想象力的具有个性精神的C I O，鼓励并推动他们的领导人创建一个在网络2.0世界中完成治理任务的政府。每个现任的有抱负的C I O都应该开始获取这些必要的技能和知识，以便在美国未来的民主发展中履行这个关键角色。”《维基经济学》作者安东尼D.威廉姆斯认为，正在出现的网络2.0技术使公民参与政策制定更为容易，而且成本更低，网络2.0技术为政府CIO们在服务传递中融入变革提供了重要机会，不积极推动这一变革的代价就是政府失去在新的民主时代重新定位其角色的机会。

　　一方面，治理理论是当前行政管理理论中的重要创新，是很多国家政府改革的重要理论依据，是联合国、世界银行等国际机构积极倡导的新理念。治理的核心思想是要重构政府和社会公众的关系，通过对话沟通寻求政府与社会的和解而不是冲突，以此建立一个更加开放、公正、高效，以服务公众为本的新型政府。另一方面，网络2 . 0技术是新世纪互联网技术和业务模式的新发展，其核心是建立分散、扁平的信息传递结构，实现信息生产者和消费者的统一，从而打破了传统政府垄断社会多数信息的局面。肯·科诚提出，“加拿大政府已经深刻认识到，以公民为中心服务加拿大民众的做法的最终目标不只是让加拿大成为一个在提供服务上世界领先的国家，而是要让加拿大政府与其民众建立起稳固的关系。”当治理的观念与网络2.0技术结合到一起时，电子政务发展迈上了新的高度。在近几年中国电子政务发展中，公民在线参与政策法规制订、价格听证等已经不是什么新鲜事了，很多部委司局长通过在线直播现场回答公众问题，不少政府高级官员通过个人博客与公众交流，一些市长通过城市百度贴吧与公众互动，以解决实际问题。越来越多的政府官员通过互联网走近公众，互联网技术的发展对中国政府治理模式的影响从来没有这么大过，这为我们促进社会和谐、推进行政体制改革、构建服务型政府提供了新的契机。

　　五、启示：下一阶段中国电子政务发展应当重点解决的几个问题中国未来电子政务发展需要解决的问题还很多，本文不能完全列举。通过学习这些文章，分析欧美政府CIO的发展历史、应当具备的能力、隐含的制度背景，以及新观念、新技术带来的挑战，可以认为，中国在下一阶段电子政务发展中应当重点解决四个问题：第一，在认识层面，笔者非常认同国家信息化领导小组专家咨询委陈玉龙研究员提出的“电子政务就是政务”的理念，即还原电子政务的本质，让电子政务的话语体系回归政务。第二，在制度安排上，政务信息资源管理应当纳入各级政府部门的职能，明确职责权限和相应的管理主体。第三，在管理机制上，电子政务建设应纳入经常性财政预算体系，同时建立绩效管理机制。第四，在电子政务人才建设方面，建立人才的培养、进入、退出和激励约束等机制，为建立符合中国国情的政府CIO制度奠定扎实基础。