政府IT规划:带着镣铐的艺术

　　BNET商业英才网 9月22日 综合消息（文/周安利）：电子政务虽然已经在中国进行了几十年，而且信息化也成为我国国家发展战略之一，但直至目前为止，政府相关管理门还没有形成针对电子政务的项目规划、预算、建设和评估等有效、合理，顺应信息化发展趋势的科学管理办法。中央到地方从学习科学发展观，到落实科学发展观已经有几年的时间了，但对于电子政务这类支撑服务型政府转型的项目建设依然使用着不符合科学发展观的管理方式。目前对电子政务项目的申请、审批、管理和考核等均是参照土建工程建设项目的管理办法进行。造成这种结果的原因，也许是因为信息化认识水平还不够，行政管理能力和水平与发达国家还存在相当的差距。不过，对于电子政务这些动则上亿的项目来说，如何科学有效的管理，使纳税人的钱可以真正为人民服务，应该成为政府管理的重点。

　　正因为身处这样的一个管理环境，政府部门的IT规划不像企业那样目标明确。针对IT规划的主题BNET也采访了一些电子政务项目的建设和项目管理者。我们也可以从中体会看到政府部门的IT规划就如带着镣铐的舞蹈。

　　IT预算和规划的发展经历

　　我国的信息化建设基本都经历了从基层操作部门使用计算机、到建立局域网、信息系统起步，向信息化上升到管理层，整个范围的大集中和统筹项目的推进过程。中国的信息化建设来源于基层实践，只有当系统建设到一定程度以后，IT部门才发现需要进行整体的IT规划和推进。而与信息化相关的IT建设预算，最初的模式是按照行政拨款的模式下发，分类属于办公自动化和信息化装备费用。在《政府采购法》实施前，各地也是分散采购。这种状况一直持续到2002年之前。在21世纪以后，信息化的趋势逐步清晰。信息化趋向集中、规范。采购策略迈向统一。整个IT架构是实现省一级的集中，总部则是对IT的战略方向、原则、制度做规范，具体的业务和部署都由省一级机构完成。所有关于信息化的经费也是由省级来支出。不过在近3-5年又产生了一些变化。随着各个部委信息化建设的深入，以及IT技术的发展变化，很多部委的采购、建设都走"向上"路线。政府信息化建设的预算则是按照年度政府预算和工程阶段性预算进行安排。从这个过程来看，整个政府预算和政府采购管理经历了由分散式走向阶段集中，再到总部集中的阶段，而目前则是既有总部集中，又有各地两级集中的模式。

　　今天随着互联网的普及，对政府管理模式提出了很多新的要求。大的央企和一些实际管理业务的部委，需要面向公众服务提供统一规范的服务流程，而这种要求也顺应了民众对政府部门的服务要求，如要求政府服务规范、高效、透明、简洁等。而能够为内外需要提供满足的，就是信息化建设。

　　政府IT规划的难点

　　IT规划是为了更好地满足需要。由于中国政府的管理模式是条块分割型的，那么当一个部委的IT部门面对各个业务部门提出各种信息化需求时，就会遇到有些需求是相互衔接的，有些是相互矛盾的，也有一些需求是需要资源共享的。对于如何在一个整体的战略规划和技术架构框架下实现各个业务部门的需求，虽然很多政府部门都在进行有益的探索，但是依然困难重重。

　　在BNET采访政府信息化部门的负责人之后，他们认为，目前政府部门的IT规划普遍存在几种矛盾：一是全局整体规划和局部急需需求的矛盾，导致一些看上去大而全的规划不能通过一些具体项目实现快速见效。二是长期战略方向和短期急需需要的矛盾。三是业务战略需求和底层技术实现脱节的矛盾。这表现在发展的阶段性和发展的方向，与具体发展的路径缺乏清晰的战略思路。而造成第三个矛盾的压力主要来自快速变化的技术、快速变化的需求和快速变化的管理战略。可以说，处在转型的经济结构和社会结构下的政府，完全在变量环境中，对战略规划提出了相当高的要求。这些也带来了IT规划的定位不清，驱动力不够的现状。最终结果就是IT规划与驱动战略实现、带动组织变革、提升整个组织存在价值的高度相去甚远。可以说，目前政府部门的IT规划，由于内部和外部环境的不够成熟，仍处于初级阶段。

　　政府毕竟不像企业，没有竞争压力，也无生存压力，在今天的中国属于最平稳的部门。因此，政府内部管理人员的素质和能力，以及整个组织的文化特点，甚至外部约束力都没有大到促使组织思维变革的程度。因此虽然电子政务有了长足的发展，但对于部分政府部门而言，信息化处于有和没有都区别不大的状态。

　　从政府部门的IT建设现状来看，IT规划需要很好的定位，以及来自领导、业务需求和管理发展的驱动力。同时，还要将政府年度预算和IT的3、5年规划进行匹配。目前政府部门的IT规划，推荐采用滚动式规划方式，3年的时间周期相对现实。在三年中，规划每年信息化进步状态，将每年政府预算按照项目分解，合理安排。

　　在政府IT规划中需要特别指出的是，重点解决标准和个性化业务的关系；成熟技术的应用和新技术的衔接的变化关系；整个IT治理如何和管理职责、管理机制资源相配套；以及规划的高度如何和具体操作的实际需要进行衔接。这些说明信息化时代的IT规划，意味着权力的再分配。政府部门中比较有效的IT规划模式，是建立一个联合规划体制，比如成立规划部，使其作为牵头部门，将各业务部门和技术部门等纳入其中。因为IT规划将涉及到业务政策的管理、人力资源制度和业务流程变更等等。而这个规划部门准确的定位是"参谋部"，而非"司令部"。

　　政府部门的IT预算

　　相对于一些企业基于成本控制型的IT预算和企业发展型的IT预算而言，政府部门的IT预算模式似乎介于两者之间，姑且可称作是领导或者部门驱动型的IT预算。它既不受成本的约束，也不受投入产出的约束。规划是在领导和民众的需求下诞生，但是项目实现以后的真实价值却缺少绩效评估机制。政府信息化的基本逻辑就是有多少钱，办多少事。

　　在现今中国政府的整个预算体系下，呈现了这样一个特点，就是在政府年度预算的规模下，会对各个部委有一系列的预算约束。并不能实现你想要多少，就给多少。但是在具体的预算规模下，信息化建设具体怎么做，优先级的编排则是由领导说了算，不是由绩效说了算。这也体现了政府在管理中的缺位现象。

　　现代政府管理无论是战略规划还是组织规划，都需要从其使命和绩效目标为出发点，识别客户和所服务的对象，而他们的满意度和内部运转的投入产出是决定政府部门业务战略和IT规划的优先次序。而在目前中国政府部门的服务对象和绩效都属于模糊状态时，决策的好坏就完全取决于领导者的水平、能力和素质了。

　　BNET在采访IT规划这个专题时，曾有这样的建议，如尝试引进一些对于政府部门IT规划和预算制定比较有效的方法，把整个组织未来的绩效和能力的规划设计安排在其中，让业界的IT规划方法论和政府管理的方法论进行有机结合。但是无论如何尝试，政府绩效评估的问题都是绕不过去的一个坎。

　　政府部门IT规划和预算的匹配

　　虽然政府部门对IT建设的预算不是要多少给多少，但是这些费用到手以后，也不是想怎么花就怎么花的。由于没有一套行之有效的绩效考核机制，相关管理部门对政府部门的IT支出只能采取，项目设计和科研报告中怎么写就怎么用的原则，即专项专款专用。但是由于电子政务项目的审批是按照土建工程项目设计的，而在整个社会处于转型期，以及IT技术更新速度快，而政府信息化项目的审批又必须经历可研报告、初步设计等几个阶段，时间冗长。直至项目经费落实，很多业务需求、流程和IT技术都发生了重大变化。如果没有对自身业务的了解，以及政府管理程序的熟悉，IT规划和IT预算的匹配难度是可想而知的。也许最后还会落下干了活，审计违规的坏名声。

　　这里BNET在采访政府部门的IT主管时，总结了以下一些方法给大家，也许可以帮助大家进行IT预算和规划较好的匹配，同时保证项目完成。

　　首先要明确项目的目标、范围，以及要解决的业务问题，不能随便改变，即大的目标范围边界要保持不动。其次是把实现大目标的项目分解上，要把握度，尽量不要分解的过于细致。其中一些设备投入需要按比例构成，这需要进行很好的经验估计。第三是基于现在虚拟技术的完善和成熟，应用环境慢慢成熟，IT管理的工具和方法应用逐渐普及，需要在IT技术的刚性需求和浮动需求中把握平衡，同时还需要在IT实现模式上有比较清楚的思考。比如在IT开发和运维实施的过程中，很好地完成阶段性刚性需求，同时运用虚拟技术和集成技术的一些方法，使IT资源得到很好的共享、调动和使用。在现有的预算管理模式下，IT项目的实施部门和运维部门，必须要很好地研究IT设备和IT技术的部署。在实现刚性需求的前提下，建立一个灵活的调动机制，使得IT业务流程、计算能力管理等，能够很好地进行调配，阶段性地完成IT规划，同时也自适应未来IT动态规划的变化。当然，这就要求政府部门IT规划和建设部门在规章制度、业务运作流程、管理技术能力、理念等方面要进行调整。IT设备使用也需要打破部门所有制、项目所有制，预算部门所有制的分割。

　　虽然这样可以较好地匹配IT预算和管理，但执行相当不易。BNET采访正在尝试的政府部门IT主管时，他们坦言最大的挑战来自管理的理念、职责和管理精细化的要求上。毕竟IT的规划者和实施者都面临着资源的有限和需要无限的矛盾。管理者要有很强的战略观、把控能力和沟通协调能力。

　　今天，IT规划已经成为一个非常专业的领域。参与者要具备很强的战略管理能力、了解规划的方法论、有实践能力和分析能力，并通过实战积累，在内外部专家的协助下，经过有效训练。现在业界虽然有一些IT规划的方法，但是面对中国的发展特色，需要把世界上好的经验，和中国本土实践结合起来。而所有这些需要都对政府部门领导、IT规划者和建设者提出了更高的要求。随着信息化的深入，对于IT规划者而言，相对于IT技术水平而言，管理水平和能力才是重点考核的内容。