不走回头路

点击鼠标，进入政务专网，登陆系统，政府公务员可以轻松实现市内各部门间的公文传递；登陆政府门户网站，市民可以便捷地申请20多项涉及多个部门的行政审批项目……对于无锡市所有的信息化工作者来说，2005年是值得他们自豪的一年，这不仅仅是因为无锡市多个电子政务应用系统已经上线运行，也不只是税务、工商等多个垂直部门已经能“自发”与其他相关部门共享数据，更重要的是，无锡市电子政务的建设模式已经得到了越来越多的其他城市的认可。

“简单来说，搞信息化建设我们不走回头路。”无锡市信息化办公室资源处副处长张观涛表示，目前我国电子政务建设大都采用了先上应用系统，使用一段时间以后再整合的模式，而尽管这种模式能很快地让人们感受信息化的效用，但随之带来的信息孤岛、重复建设等问题却又成为了更大的障碍。为了避免那种需要重新回到起点的建设，无锡市希望探索一条新的电子政务建设之路。“先搭平台，再上应用。我们首先建立了一个统一的信息共享交换平台，使得后续80％的跨部门电子政务应用都能在此平台上实现，接下来再逐步开发应用系统。”截止2005年4月，无锡市信息共享平台已经上线运行，其涵盖了全市170多个部门，公文流转、网上审批两大跨部门应用系统也基于此平台得到了较为成功的应用，且建设成本远低于同类项目。于是，尽管电子政务专网建设只是从2003年开始全面启动，但无锡市政府信息化的成效却已“后发先至”，在省内处于领先地位。

信息孤岛妨碍应用
无锡人并不讳言其电子政务建设起步较晚，但他们认为，更重要的是如何让劣势转化为优势，进而取得更大的信息化成效。“起步较晚必然带来整体发展相对较慢，但同时也会让我们更好地看清‘先行者们’在建设过程中遇到的问题，从而针对性地解决，使得建设中少走弯路。” 随着我国信息化建设的逐步深入，“信息孤岛”的问题越来越突出。以无锡市为例，到2003年税务、银行、工商、公安等部门的信息化建设已经有了一定的成效，各自内部建立的信息系统也都有了较好的应用，但是这些部门之间的信息互联互通却总是难以实现。“毫无疑问，这些部门各自的信息化都具有了一定的水平，但从一个市级政府的角度上看，各部门间没有互联互通又何谈整体工作效率的提高？”据介绍，无锡市也曾希望通过强制性的要求来让各部门实现信息资源的相互联通，但随之而来的两个问题是，到底哪些信息需要得到共享，以及基于不同技术标准建立的各种信息系统如何实现共享？面对这样的困难，对于已经有了一定信息化基础的部门来说，将已有各种信息系统实行整合是个不得不为之的选择。“金税工程”是我国启动较早，建设成果也较好的信息化建设工程，但到了第三期，系统整合、应用整合等也成为了其中最重要的内容。整合固然可取，但其中需要花费的财力、物力、人力等无疑相当庞大，相应的流程、制度的调整和优化工作也更让人棘手。因此，对于无锡市这样一个电子政务建设的“后来者”来说，是否可以找到另外一条能避免“信息孤岛”的道路呢？

先搭台 再唱戏
无锡市在全面实施电子政务建设之前，对于相邻地市的电子政务建设情况进行了一系列考察。这些城市在基本完成骨干网络建设之后，大都走上了开发多个应用系统的道路，因此其初期发展较快，效果也相对明显，但由于各部门之间信息交流不畅，“信息孤岛”的问题逐渐显露出来，信息化建设的步伐也明显放慢，并且不得不寻求一系列实现信息共享的办法。“与其建设好应用系统以后，再花大量的财力、物力去进行整合，何不从建设一开始就打下互联互通的基础，建立一个可扩展的信息共享平台，然后再基于这一平台构建应用系统。”无锡市经过深入的考察和论证之后，最终决定选择一种新的建设思路。按照无锡市信息化建设的整体规划，首先是要完善硬件设施和覆盖全市的基础网络，其次在网络基础上，建立无锡市电子政务支撑体系，其中包括空间、地理、人口等各类基础数据库，数据备份系统，以及信息共享交换平台等等；接下来，各种应用系统基于信息共享交换平台逐步开发完成。根据无锡市的设想，整个电子政务建设中80％的跨部门应用都将基于信息共享平台实现。针对导致“信息孤岛”现象的重要因素之一的技术标准不统一的问题，无锡市信息共享平台在总体框架上采用了开放标准的中间件应用体系结构，平台上的各种组件和接口基于开放、标准化的原则设计，便于各种应用与该平台的联通，以及基于该平台的二次开发。在无锡市电子政务专网基本建成之后，2004年4月无锡市就信息共享交换平台项目正式对外招标。“本来我们以为这是一个新的建设思路，投标的情况不会太乐观。但实际上，也许正是因为这是一条新路，许多厂商把它当成以后类似工程的样板来看待，因此招标效果出奇的好，各家厂商的竞争非常激烈，这也从客观上对我们带来了利益，最终的中标价格远低于预期。”无锡市信息办工作人员表示，这种厂商的认可进一步增强了他们的建设信心。

平台涵盖四大体系
无锡市信息交换共享平台建立在无锡市政务专网之上，其目标是解决各个跨部门、跨组织的应用之间的数据交换、数据共享、信息流转等问题；而各个跨部门、跨组织的应用则构建在信息共享交换平台之上，实现信息和数据的互联互通和安全可靠的传输。从功能来看，该平台包括四个体系：信息共享体系，其中涵盖异构数据源的抽取、更新、共享等；信息交换体系，包括不同节点间信息流转、交换等；信息控制工作流体系，对于跨部门的工作流程进行“定制”和管理控制等；信息安全体系，包括CA认证，用户按不同授予权限登陆系统等等。据介绍，信息共享平台具备了三个方面的特点。首先是兼容性好，基于开放、标准的中间件体系，该平台能提供标准化的接口，并能从异构数据源中抽取、选择数据，具有跨平台运行能力。其次是扩展性强，随着政府职能的不断转变，政府需要体现更多的服务职能，信息资源的集中度将越来越高，所需的应用系统也将越来越多，而信息共享平台上提供了许多扩展性的接口和组件，且简化连接技术，应用系统连接到该平台时无须经过太多二次开发。最后是灵活性好，这一平台并非一个固化的软件，而是能随着业务需求的变化而进行不断调整，满足业务应用的要求。与此对照的一个反例是，以往在政府OA系统中常常出现推倒重来的现象，就是因为在软件设计上缺乏灵活性，面对职能转变、机构调整等情况，需要软件开发商来进行大量二次开发，使得应用成本急剧增大而影响了其应用。

共享过程“自发”实现
从2004年10月开始，无锡市信息共享交换平台进入试运行阶段，平台可供无锡全市150多个部、委、办、局使用，并可通过多级结构扩充至县、区使用。信息共享平台的框架已经基本完成，从技术上说，跨部门的数据交换、数据共享和信息流转等功能已经可以实现，接下来的工作关键在于如何让各部门实现相互之间信息资源的互联互通。问题的关键在于缺乏一个统一的标准。由于我国并没有出台信息公开的相应的法规和标准，对于各部门来说，哪些数据信息是应该与外界共享的，哪些是需要保密的，缺乏一个统一一致的认识。同时，在我国政府部门“条块分割”的问题相对突出，反映到信息化领域，在缺乏行政命令的情况下，各地政府的行政部门和工商、税务等职能部门之间的“横向”信息共享难于实现。此外，各部门之间信息化发展的不平衡，自有信息保护心理等，都是阻碍信息共享的因素。强行推广行不通，只能进行逐步引导。因此，在解决技术上的障碍之后，无锡市采取了逐渐渗透的方法去推动各部门的信息共享。是否提供信息资源让其他部门共享，提供哪些信息资源来共享，这些都由各部门自行决定，无锡市信息化办并没有提出硬性的要求。而是逐步引导各部门去尝试公开一些内部不涉密的信息，当部门发现以往一些繁杂的咨询和被咨询的工作变得越来越少，信息资源的互动交流能更好的提高本部门的工作效率的时候，共享的信息将会越来越多，共享的程度也将越来越高。无锡市的实践表明，通过引导各部门的兴趣，使其逐渐认识共享的好处，从而自觉地实现信息共享，是目前城市电子政务建设的可行之道。

信息公开从内到外
对于任何一项工程来说，成功的必备条件之一就是参与该工程的人员具备足够的认识水平。而在电子政务建设中，首先就需要政府工作人员认识到信息化会带来各部门工作效率的提高，进而认识到信息共享会带来整个政府部门工作效率的提高。这样的过程并不能一蹴而就，需要逐步引导深入。因此，许多地区在建设中把这两个过程分开，先认识信息化，再认识信息共享。但在一些城市的电子政务建设过程中可以发现，许多人在了解了信息化带来的高效之后，对公开自有信息反而会有着更多的抵制，因此无锡市在电子政务建设初期就开始同时普及信息化和共享两种观念。据介绍，无锡市一方面开展了大量的培训，提高政府公务员的信息化认识和应用水平，另一方面也陆续出台了一系列指导性文件，给予各部门信息化建设中更多的参考，在信息共享上尤其如此。无锡市已经建成的《无锡市政务信息资源分类目录》，通过对全市150多个委办局等部门以及各区县政府部门的摸底调查，再借鉴其他城市的成功经验，对无锡市政府部门所涉及的各种信息进行分级、分类并确立相应的标准，其中会根据不同的等级、类别规定哪些信息可以提供给其他部门共享，哪些信息是需要保密的，哪些信息是只能提供给某几个部门的，等等。尽管该目录只是一份指导性文件，只是为各部门的信息化建设提供参考，但潜移默化的作用显而易见。在此基础上，无锡市还将逐步制定《无锡市信息资源开发规划》，针对已有的各种信息资源进行统一调配，规范其应用，使其对政府工作带来更大的帮助。目前，由于在信息公开方面，国家并未出台相应的法律法规，需要公开的内容、细节等都无法确定，因此作为信息化建设部门也只能给予引导和建议，而非强制性的要求。而从安全性的角度出发，无锡市的规划是先从政府内部的信息共享和公开做起，理顺内部之间共享的矛盾，减小阻力，进而再全面实现政府对公众的信息公开。

技术创新 统一协调
说到此次信息共享交换平台建设的困难，张观涛认为，主要是在技术和应用这两个方面。首先，从技术上说，与以往整合原有系统建成的平台不同，此次建设是要建成一个能承载后续80％的跨部门电子政务应用的基础平台，这是一个全新的构架，并无先例可循；同时，尽管经过论证，采用开放、标准的中间件架构可以满足应用需求，但在实现过程中，由于技术应用的不成熟，从而产生了一些问题，建设进度也因此受到了一定影响。“出现问题是在我们预料之内的，毕竟这是一个新的模式，缺乏可借鉴的经验。但在我们和承建商的共同努力下，反复调试和试用检验，最终解决了出现的一系列问题，运行的稳定性也有了保证。”与技术难关相比，推广应用的问题更加突出。尽管无锡市信息共享交换平台被定位为“解决共享的技术难题”的建设，但每一位无锡市信息化工作者更希望该平台能得到充分应用，从而真正实现无锡市的信息共享。因此，尽管秉承“让各部门自发提供信息”的原则，但在该平台涉及的170多个部门中，平台接口衔接的建设工作却是一丝不苟，信息办工作人员与承建商一起逐一跑到每一个部门，培训、安装、调试、维护等全程负责。同时，无锡市信息办得到了市委、市政府的大力支持，甚至市长在办公会上布置要求，号召各部门与该平台实现连接，并积极提供信息，在政府内部实现共享。而在该平台试运行过程中，更是对每个部门应用中的问题及时响应，上门服务。据介绍，通过统一的培训和个性化服务，无锡市各部门对于信息共享的认识有着较大的提高，再加上各部门被赋予了自行选择的权力和空间，这样反而引起了许多部门的兴趣，从尝试到深入，越来越多的部门愿意提供更多可共享的信息，而涉及跨部门协作的公文交换、网上审批两大应用系统也覆盖了无锡市大部分政府部门。

建好平台添应用
据介绍，通过半年多的试运行，无锡市信息共享交换平台将于今年7月左右全面上线运行。由于该平台是作为以后电子政务应用的基础，因此无锡市信息办要求项目承建商在平台建设的同时，搭建两个应用系统，即公文交换系统和网上审批系统。目前，公文交换系统已经在市委、市政府以及其他一些职能部门开始应用，公文流转都已通过无锡市政务专网基于信息共享平台而运行。网上审批系统同样已经开通，目前有23项行政审批项目，预期将随着平台的正式运行，将有更多的审批项目通过网络实现。在已经基本完成信息共享平台以及数据备份中心等基础建设之后，从2005年开始，无锡市电子政务工作瞄准的就是应用系统和资源库的建设。今年，无锡市除了开展宏观经济、人口基础、法人单位基础以及空间信息这四大数据库建设之外，更多的体现在信息共享平台的推广和基于该平台开发的应用系统——信息共享平台扩展到区县级，建立区县二级信息交换中心；开展部门办公自动化建设，以此实现部门内部之间的协同办公；建设远程视频会议系统、应急指挥系统等多个重要的业务系统，并基于信息共享平台实现互联。

结束语
无锡市信息共享交换平台的建设是否成功？现在下结论还为时尚早。但唯一可确定的是，这场建设确实是一场吸收了以往经验教训的“务实工程”——随着应用系统的上线，跨部门信息共享已经初见成效，建设成本之低廉更是毫无疑问。“后发也能先至，只因不走回头路。”一位专家比较了无锡市与相邻某市的电子政务建设后如是说。