电子政务更需立法

即将于4月1日实施的《电子签名法》被看作是我国第一部信息化的法律，将对我国信息化的发展产生巨大的促进作用，因而受到人们的高度关注。但依据《电子签名法》的规定，其适用范围却仅仅限于电子商务领域，而随着我国电子政务建设以及其他社会部门信息化建设的深入，对电子签名的法律效用的要求越来越高。因此，笔者建议，一方面国务院等有关部门尽早制定适用于电子政务的电子签名的法律或法规，另一方面更要呼吁在后续的信息化立法过程中，电子签名这样的信息化应用基础应该可广泛使用于信息化各个领域。

统一缘于信息环境同构性

《电子签名法》在信息化立法原则方面具有诸多创新，确立了功能等同、技术中立及当事人意思自制等原则，对今后我国其他领域的信息化立法将产生深远影响。但是，就《电子签名法》本身来看，其应用范围却很有限，仅限于电子商务领域，至于政务活动和其他社会活动，要由国务院或者国务院规定的部门依据该法制定使用电子签名、数据电文的具体办法（据该法规第35条）。从某种意义上说，这种人为区隔电子签名法的适用范围，不仅容易造成法律条文之间的互相冲突，而且也是立法资源的一种浪费。

实际上，统一电子签名法是信息化应用环境同构性的必然要求。根据国家行政学院顾平安博士等人的研究，电子政务与电子商务同样都是信息网络技术的应用，在技术标准体系、网络结构、社会信用体系以及业务应用流程方面存在着同构性，因而在法律环境方面也存在着同构性的要求。因此，世界上很多国家和地区都将电子政务和电子商务的电子签名纳入一个统一的法律框架内加以规范，象美国的电子签章法、新加坡的电子交易法以及我国台湾省的电子签章法等。这样做，有利于电子政务与电子商务的相互促进，有利于共同营造整个社会的信息化应用环境的改善与优化。

电子政务对电子签名三项需求

电子签名是电子政务深入发展的客观需要。随着电子政务由简单的信息发布阶段向交互式业务提供阶段的过渡，网络世界中政府机关及企业、公民的身份及业务内容的真实性、合法性和有效性的确认就成为电子政务发展的首要问题，这一点在公文传输、电子海关、电子纳税等政府行政业务方面显得尤其重要。经过这几年的发展，我国的电子政务已经取得了相当的成就，一些地方政府及政府部门已经陆续开始了交互式业务，因此，让这些已有的电子政务交互式业务获得法律效力就对电子签名产生了现实而又迫切的需求。否则，很多政府机关正在开展的这些交互式业务就存在着不合法的嫌疑。

电子签名是电子政务实施环境的重要组成部分，电子签名法构成电子政务法律框架的重要内容。从理论上来看，电子政务法律框架包括有关信息网络设施的立法、网络安全的立法、电子签名的立法、政府信息资源建设的立法、电子签名的立法以及电子行政（行为）的立法等五个部分，其中包括电子签名在内的前四个方面是深入实施电子行政（行为）的基础，理应尽早立法。只有这样，我国的电子政务才能取得实实在在的成就。

其实，阻碍当前电子交易的最重要因素是网络安全与社会信用，电子签名法很难单独地解决电子商务中的这些问题，这些需要社会各阶层的共同努力，而政府在其中发挥着特别重要的作用。在我国，历史上长期的中央集权制度积累了较高的政府信用，因而电子签名在电子政务的应用将有效地促进电子商务信用环境的改善。这也可以看作是电子签名立法的一种策略考虑。

电子政务应用四项特性

就即将实施的法律来看，电子签名在电子商务和电子政务领域将有着不同的法律效力与地位：在电子商务领域，电子签名获得了法律的地位；而在电子政务领域，电子签名仅是行政法规或部门规章。不过，为了推进电子政务的进一步发展以及促进整个信息化法制环境的改善，现在最紧要的是必须根据第35条的授权，尽快出台电子签名在电子政务领域应用的国务院行政法规。

然而，尽管电子政务与电子商务之间存在着同构性，但是考虑到我国行政管理体制的特殊性，电子签名的行政法规在一些条款的具体规定方面与现在的电子签名法应该会有所不同。这些不同主要体现在以下几个方面：

首先是立法原则的差异。在电子政务领域，功能等同、技术中立及当事人意思自制这三个原则中，技术中立原则应该是没有问题的，但是其他两个原则却可能产生差异。就“当事人意思自制”而言，对政府通过网络进行采购和招标来说，政府作为商务活动的当事人与企业之间订立具体合同条款是可以的；但是，就网上办公来说，这条原则就不具可行性了。因为，前一种情况是“点对点”的情形，而后一种情况则是“点对面”的情形。就“功能等同”原则来说，现在的电子签名法是以书面形式为参照，突出和强调电子签名与数据电文；而在电子政务领域，政府为了促进电子政务的实施，可能会要求所有的行政相对人就某些网上政务完全地采行电子方式，如以前海淀数字园区所实施的“硬切换”的做法，在这种情况下，如果还要求书面形式，就会给政府机关带来额外的行政成本，行政效率也难以提高。

其次是认证服务机构管理的差异。现在的电子签名法实际上是采取“市场运作、政府监管”的管理模式，由合乎一定条件的企业作为第三方给从事电子商务的企业发放电子证书，对该企业的身份加以确认，并由政府部门对这些提供认证服务的企业进行监管。但是，就电子政务而言，显然不应该由企业来确认政府机关的身份。其管理模式多种多样，其中可以采取“地方政府运作、中央政府部门监管”的管理模式。在这种情况下，必须妥善处理两种不同情况下的监管问题。

再次是电子签名中的政府机构的“身份”应该与政府信息资源目录体系和信息交换体系相联系。电子签名包含两部分，一是对信息发送者的身份的确认，二是对所发送信息的真实性、有效性和合法性的确认，其中政府机构的身份应该与政府信息资源目录体系和信息交换体系统一起来。这样做可以集中、有效地加强对政府信息资源的管理与共享，也为电子政务绩效管理提供了信息统计来源。

最后是区分不同的电子政务应用范围。特别是在电子政务发展的初级阶段，对某些涉及生命、重要财产及其他重要权益事项的领域，还不适宜采用电子签名的方式，且应该在法规当中以列表方式将其明确下来。