探析污染源自动监控能力建设

　　国控污染源自动监控能力建设项目是环保部三大减排体系建设的重要组成部分，也是环境保护部首个全国性大型信息化建设项目，于2007年确定建设方案，中央财政投入约7.4亿元，加上地方财政及污染源企业投入，该项目所需资金共约57.7亿元。项目目标是在国家重点监控企业安装污染源监控自动设备，同时，建设国家、各省(自治区、直辖市)、地市三级污染源监控中心并联网，从而将污染源自动监控设备监测到的国控重点污染源污染排放数据及时传送到三级监控中心，数据经过加工处理为排污收费、排污执法、排污治理提供依据，为环境应急、减排决策提供支撑。

　　自2007年以来，赛迪顾问有幸深度参与国控污染源自动监控能力建设项目，亲历了项目的设计、组织、实施、管理、检查等过程。早在2009年底，承担项目牵头工作的环保部监察局的管理处处长杨子江就提出，“污染源自动监控是对物联网技术的典型应用，这一技术的深化应用将是未来污染源自动监控工作的重点，将给该项业务的工作模式带来巨大变革，将是探索中国环保新道路的一把利器”。

　　污染源自动监控能力建设项目作为“感知中国”国家战略下的感知环境应用是怎样推进的？目前进展如何？

　　特有的背景为项目开展带来了特别的挑战

　　在环保问题成为全球战略性问题的国际形势下，在国家大力节能减排的国内形势下，在信息技术快速发展的趋势下，污染源自动监控能力建设项目是环境保护部提升污染源污染物排放的监管效果、将减排工作落到实处的重要举措。全国范围内推广的信息化建设项目并不少见，如“金保工程”、“金税工程”等诸多“金字工程”，但污染源自动监控能力建设项目却是一个特有背景下开展的具有特别挑战性的项目。

　　1、各区域客观的环境保护要求不平衡

　　中国幅员辽阔，江海湖泊、山川平原分布在不同区域，造就了各地不同的地域风貌与环境基础，有的区域山水秀丽、人口稀疏，成为旅游佳境，如昆明、三亚等，有的区域自然环境一般、人口密集、商业发达，如北京、上海、杭州等，有的区域自然环境基础较弱、工业发达，如、天津、南京、淄博、兰州等。鉴于以上种种的环境基础不同，污染物排放的程度不同，对环境污染的承受力就不同，对环境保护的紧迫性、精细化的要求也有所不同，最终导致对污染源自动监控能力建设的认识不同，积极性有不同。

　　2、各地政府主观的环境保护诉求不同

　　环保系统从行政体制上是分块管理，即各级政府负责所辖区域内环保工作，环境保护部对各省级环保部门是业务指导关系，而不是垂直管理关系。在这一固有体制下，各地在解决经济发展与环境保护的矛盾时，主要取决于地方政府的区域定位、发展方向、发展重点，其结果是各地对环境保护工作的态度、管理重点、工作目标、工作要求等存在巨大差异，进而对污染源自动监控能力建设的诉求各异。

　　环保部面对特有背景，积极探索全方位的应对策略

　　以上特有的背景为项目开展带来了一系列的挑战：项目规模大、建设内容复杂、涉及单位众多，如何保障组织效率与效果？项目在全国范围内300多个环保单位分别建设，如何保证标准统一，以实现数据上传流畅，满足各级环保部门的监控需求？如何调动各地环保部门的积极性并持续保持？项目建设过程中可能出现基础环境、人才条件、软件开发、资源整合等方面的各种风险，如何规避或降低？面对这些个个都堪称严峻的挑战，环境保护部以“充分结合现实客观条件、因势利导、收放结合”为原则，积极探索，勇于创新，采取了一系列应对策略。

　　1、统分结合管理模式与项目型组织结构为项目执行效率与实施效果提供了根本保障

　　项目采取“国家统筹规划、指导，地方分级负责本地设计、实施”的管理模式，既保证了项目贯彻落实国家污染源监控的总体思想，并按照既定目标予以实施，又充分利用地方各级环保部门的管理与实施资源，且有利于项目建设与各地实际需求的紧密衔接。最终形成全国各级环保部门按照统一规划、统一标准，齐头并进的良好局面。

　　国控污染源自动监控能力建设项目由环境保护部环境监察局业务牵头，科技标准司、环境信息中心、中国环境监测总站等共同参加，规划与财务司综合协调、监督实施。采用了直接高效的项目型组织结构，即项目组设在环境监察局，内部结构简单，直接向局长汇报，局长直接向部长汇报，项目的决策与指挥调度直接高效。同时，项目按照规范有效的组织流程，充分调动各相关部门充分发挥作用，实现“1+4”协作效应最大化。

　　2、以核心应用软件作为落实项目建设统一标准的核心载体科学有效

　　污染源自动监控能力建设项目的最终目标是从中央到省级、市级乃至区县级都能对所辖范围内的重点污染源进行实时监控，提高环境保护管理部门对各类环境违法事件的快速反应和处置的能力，进而提高全国环保部门对重点污染源排污监管能力。核心应用软件包括重点污染源自动监控系统、基础数据库系统、公众监督与现场执法管理系统，是实现该目标的关键。环保部采用核心应用软件由部统一开发后免费发放的方式，不仅节约了开发费用，更重要的是抓住了统一信息标准、统一应用标准的主轴，牵动地方环保部门走向标准化建设或改造过程。

　　此外，环境保护部通过制定下发《国控重点污染源自动监控能力建设项目建设方案》、《污染源监控中心建设规范》、《污染源监控现场端建设规范》、《环境污染源自动监控信息传输、交换技术规范》(HJ/T352-2007)等一系列规范标准，对各级环保部门的项目建设内容、建设标准、建设进度都提出明确的要求，进一步保障了各地项目建设按照统筹规划、统一标准实施有章可循、有据可依。

　　3、资金支持与信息透明双杆撬动地方环保部门积极性

　　国控污染源自动监控能力建设项目采用中央财政支持、地方配套与自筹相结合的方式。对地方环保部门，中央财政在监控中心建设方面，按照经济发展水平不同，对东、中、西部分别补助40%、60%及80%；在数据传输网络建设方面，以各省、自治区、直辖市为单位，对重点监控企业每个水污染源补助数据传输网络系统费1.3万元(含3个月的试运行费)，每个气污染源补助2.3万元(含3个月的试运行费)；在现场核查工作经费方面，按每个国家重点监控企业污染源0.5万元拨付；另外，技术标准制定、核心应用软件开发等工作都由环境保护部统一开展并承担费用。总体而言，中央财政支持基本涵盖了各地按照要求开展项目建设的主要费用，极大地调动了地方环保部门开展自动监控项目的积极性，而且直接带动了地方环保信息化建设。

　　信息及时传达，保持项目思路、项目规划、项目进展等信息的透明化，在项目设计、需求分析等关键环节让地方环保部门参与其中，努力使地方环保部门时刻知其然且知所以然，能够在贯彻环境保护部项目执行要求与思路的前提下，有方向、有计划的结合本地特点开展项目建设，极大程度发挥了主观能动性。

　　4、高度预见性的风险分析与积极到位的防范策略极大地降低了项目风险

　　在项目设计阶段，环境保护部非常重视风险分析与防范。如赛迪顾问在承担的重点污染源监控中心核心应用软件前期设计方案中，提出软件实施过程中存在地方环保部门的基础环境不具备、对软件接受度低、技术力量薄弱影响软件实施进度、对软件的二次开发带来大量技术支持需求等风险，在软件实施后存在持续升级风险和运维风险，并针对诸多风险提出了防范建议。环境保护部对以上各项风险都给予了充分重视，参考防范建议采取了相应的应对措施，如在软件正式开始安装实施之前完成对地方环保部门监控中心建设进度与建设水平的检查与改进工作；在让各级环保部门了解统一核心应用软件所能实现功能前提下，明确核心应用软件的应用原则是：对于是否应用该统一核心应用软件并不做硬性要求，只要能够按照政策要求向上级环保部门提供所需自动监控信息与资料；注重系统设计的前瞻性，核心软件设计要求除了满足各级环境监察部门相关业务的基本需求以外，要具有较强的可改造性与可扩展性，为地方进行再次开发预留空间；充分利用地方技术人员的二次培训能力；注重后备队伍的建设和培养等，很大程度上规避或降低了项目风险。

　　5、其他辅助手段的全程跟进为项目建设提供了外围保障

　　环境保护部还采取了多项辅助措施，进一步保障了项目高效、顺畅开展。如为了克服项目型组织结构存在业务专精程度较低、资源耗费大的缺陷，采取了充分利用社会资源的方式，在项目设计、项目管理、软件开发、项目实施、项目检查等各环节都选择借助专业的社会力量，保障了项目质量；在项目的不同阶段，采取培训、领导讲话、检查等不同方式传达项目思路、推动项目进展，保障了项目的持续推进；确定辽宁省、江苏省、青海省、宁夏回族自治区环境保护局(厅)及西北环保督查中心作为项目建设示范单位，探索地方环保部门的项目管理、组织与实施路径，及时发现问题，总结经验，供全国范围建设加以借鉴，保障了项目。

　　污染源自动监控能力建设还需要一个不断完善提升的过程

　　经过两年多的建设，污染源自动监控能力建设项目已经基本按照计划完成了相关建设工作，但由于各种主观、客观原因，在地方环保部门的项目组织管理、项目建设、项目运营等方面还存在一些需要持续改进与完善的问题，主要包括：

　　1、项目组织管理机制需要一个梳理完善的过程

　　组织与人员设定目前不能满足项目建设与应用需要。污染源自动监控能力建设项目在各级环保部门中属环境监察、监测、信息部门归口管理的情况均存在，且大多都没有专职人员从事项目建设与应用，人员不稳定、专业性不足，这在很大程度上影响了项目建设进度与应用效果。如一些地方环保执法人员不能及时发现在线监测设备安装与运行中的问题，包括人为修改设置和数据造假等问题，对企业借设备故障或运行不稳定违法排污的行为不能及时查处，甚至束手无策，影响了在线监控的作用。如各级监控中心由于没有专业技术人员进行日常的联调保障，直接影响到自动监控数据在现场端、地市、省、国家之间持续的稳定传输。

　　项目协调机制有待完善。污染源自动监控能力建设项目涉及到环境监察、监测、信息等部门，各相关部门在本项目中存在责任划分不明确、协调管理不畅、责任人不固定等现象。造成自动监控设施安装、比对、验收，现场检查，数据有效性审核，系统管理的维护，对第三方运营单位的管理等方面的工作存在短板和“死角”，影响了对传输到监控中心的数据存在的失真、失效等问题的解决效率和解决能力。

　　2、项目建设与管理需要一个不断规范的过程

　　各地项目建设和管理与相关规范、标准的要求还有一定差距。针对国控污染源自动监控能力建设项目，环境保护部制定了《国控重点污染源自动监控能力建设项目建设方案》、《污染源监控中心建设规范》(暂行)、《污染源监控现场端建设规范(暂行)》、污染源在线自动监控(监测)系统数据传输标准(HJ/T212-2005)、环境污染源自动监控信息传输、交换技术规范(HJ/T352-2007)等一系列规范与标准，但在项目实施过程中，还存在诸多不规范现象。如监控中心建设不按照规范要求配置软硬件，降低了监控中心性能；在现场端，存在验收工作滞后，不按照要求对自动监控仪器进行比对监测，以及管理不细致、不到位，缺乏引导等问题。致使部分企业以自动监控仪器不准为由，逃避环保部门的监管，自动监控设备品牌种类繁杂，运行管理难度大，如北京、天津、河北被查的51家企业中，自动监控设施品牌有30个之多；在软件方面，数据没有按照统一标准进行改造，致使数据共享难度加大，联网率低。

　　3、现场端建设与运维模式需要一个长期的探索过程

　　现场端的采购与运行出资方与环保部门监管要求存在矛盾。污染源自动监控设备作为政府监督排污单位的工具由排污单位为主出资建设，由于运行经费缺乏，运行管理除了少部分地方以政府投入为主、以专业的第三方单位运行管理外，大多数是排污企业自运行，或者是由排污企业出资请第三方企业运行。由于自动监控设备的产权归属不明确，尤其由企业自运行或企业出资请第三方运行的情况，往往会带来对设备的消极运行管理。排污企业有抵触，装了不用、用了不管，甚至人为破坏；运营维护商则是谁出钱为谁服务。

　　面对以上矛盾，一方面需要政府制造条件逐渐加强运行经费支持，另一方面通过制定精细化的管理制度与监管措施，使企业对自动监控设备的运行管理意识与行为逐渐规范化，这需要一个意识与制度逐渐完善的过程。

　　4、自动监控数据应用需要多方面条件逐渐具备

　　污染源自动监控数据的连续性、准确性要远高于其他形式获得的数据，且具有密度大、连续性强、客观有力等不可替代的优点。但自动监控数据真正被全面应用，需要具备几个方面的条件：一是各地有应用自动监控数据的意愿，二是自动监控设备运行正常稳定，三是数据相对准确可靠，四是法律层面对自动监控数据的效力认定。

　　目前现场端监控设备的运行维护存在较多问题；大部分地方数据有效性审核工作并未开展，比对监测没有按照每季度一次的要求进行；虽然环保部已经发布了《国家监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》(环发[2009]88号)，但该办法仅解决了环保系统内部对数据有效性的认定问题，经环保部门认定的有效性数据从法律的角度不能代替质量监督部门的强制检定。因此，自动监控数据只能根据各地条件的具备情况部分应用，随着各种条件的逐渐完善逐渐扩大应用范围。