政府IT治理：责任的上溯与权力的下移

　　一、 前言：it生产率悖论

　　诺贝尔经济学奖得主索洛通过观察20世纪90年代it应用与投资收益间关系，首先提出it应用中的“生产率悖论”问题，并得出一个著名论断：“计算机无处不在，除了在生产率统计方面有所表现之外”。人们把对it 投资的实际生产率效应和期望之间不一致的现象称为“it生产率悖论”或称“索洛生产率悖论”。所谓“it生产率悖论”，其实质是指为什么信息技术革命的出现与统计上的劳动生产率、全要素生产率增长水平下降相伴随。简而言之，在it应用方面的投入掉进了“黑洞”，得不到应有回报。随着政府信息化建设的深入开展，it生产率悖论在政府信息化建设过程中凸显。其具体表现为：(1)it投资与政府业务绩效脱离。电子政务等政府it投资未能导致行政效率的提高以及行政管理与服务的成本的降低。(2)政府it战略与政府战略未能有效融合，普遍缺少科学方法论的指导。(3)各自为政，未能形成一个整体，缺乏统一、全局的it战略规划。一些地方政府信息化建设处在混乱无序的状态，权力保护下的信息孤岛丛生，缺乏共享的、网络化的信息资源。(4)信息资源未能合理开发与应用。(5)it安全治理和风险管理缺位。

　　综上所述，这些问题突出地表现为如何将it战略与政府战略相融合？如何从政府治理的高度，对政府信息化做出制度安排？如何从政府管理变革的角度，降低it的风险？如何利用本国和发达国家信息化最佳实践、智力成果，加快政府的信息化推进工作？

　　上述问题归根结底政府it治理的缺失。随着各级政府对信息系统依赖性的增加，it对政府的支撑作用已不再仅仅局限于支持业务的运营，it已经上升到治理层面。实施it治理有助于这些问题的解决，有助于实现it战略与业务战略的有机融合。

　　二、 治理概念的界定

　　从词源学来说，英文中的治理，即governance，来源于拉丁文和古希腊文，它的基本意思具有控制、引导、操纵等意思。治理是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。

　　it治理：治理概念的核心来源于交易成本经济学。williamson用比较制度学的方法对治理方式进行研究后认为：交易结果具有不确定性，这种不确定性是由交易参与主体的有限理性和投机心理造成的。为了消除这种不确定性，同时为了降低交易成本，参与主体往往要施行一定的治理方式。it治理的产生就是由于存在不同利益目标的交易主体——管理层、it执行层和业务执行层，这些交易主体具有有限理性和投机心理，其目的是实现自身利益最大化。正如盲人摸象一般，这些人在it方面有着不同的着眼点和兴趣点，进而导致不同的利害关系。为了降低交易成本，企业需要施行一定的治理方式，即制定交易发生时的外在或内在的契约性框架，这一框架对目标、总原则、决策权和责任的分配以及有关it的战略决策制定和监管的程序和机制做出规定，这就是it治理所要研究的主要内容。目前国外对it治理概念的认识尚未达成统一。笔者认为，it治理是在it应用过程中，为鼓励期望行为而明确的决策权归属和责任担当框架。it治理首先要明确权力与责任的归属。

　　政府it治理：政府it治理是指政府是否采用有效的机制（就是为鼓励it应用的期望行为而明确决策权归属和责任承担的框架），使得it的应用能够完成组织赋予它的使命，同时平衡信息技术与过程的风险、确保实现组织的战略目标。政府it治理的主体是政府，其利益相关者包括政府、公务员以及全体公民。政府的it治理过程也就是政府建立有效的服务体系，服务全体公民的过程。

　　三、it治理概述

　　it治理最早于20世纪90年代中期提出，brown提出信息系统治理时，并未引起学界的注意。直到sambamurthy等提出it治理的权变理论，将it治理与公司治理的有关概念相结合，提出在it基础设施、it使用管理、项目管理三个it活动的决策权上，企业应根据不同的情况，将it治理分成集权、分权和联邦三个方式，it治理才被重视起来。it治理理论发展的关键人物是mit大学的peterweill和jeanneross，从2004年开始，他们在一系列论文中提出了it治理体系，并得到广泛认同。it治理的理论研究在国内也几乎同时展开，饶艳超最早将it治理的相关概念引入国内。南开大学商学院公司治理研究中心是国内it治理研究的主力，但整体上，国内it治理仍以吸收和借鉴国外相关理论为主。在it治理的应用层面上，lindup提出在公司治理架构下的信息安全控制，vangrember-gen将it治理与平衡计分卡相结合，提高了it治理的可操作性，也开创it治理的行业应用市场。对it治理的研究主要集中在it的决策权分配、it的战略设计与执行、信息风险控制和审计三方面。一般认为，it治理与it管理的区别在于，it治理是制定it政策的指导原则,建立适当的机制保证it和业务战略相一致,保证it管理的正确方向。而it管理是执行具体的活动来制定有效的战略,遵从it的标准和法规,保证一个有效率的、有效益的、安全的和可靠的技术架构及其运行。

　　it治理的研究主要集中在企业，政府部门作为it信息最大的生产者，其it治理的研究尚处于起步阶段。政府it治理引入其价值表现为以下几个方面：首先，通过引入it治理，政府管理部门可以及时识别电子政务存在的问题，例如电子政务项目是否实现了预期的效果、系统服务的质量是否能够让广大公民和行政公务人员满意，以及因为系统自身问题导致的直接和间接损失有多少等。其次，it治理体系可以帮助政府管理部门正确开展与电子政务相关的工作。例如，提供保障it和组织战略目标相一致的手段、提供衡量系统价值的评价方法、帮助明确应该采取何种战略动机管理电子政务、给出分析并规避电子政务相关风险的方法等。最后，it治理还可以通过绩效评估等形式，帮助政府管理部门针对电子政务管理控制工作进行评估，从而及时发现自身管理的缺陷并加以改进，从而实现电子政务管理机制的自我完善和提高。

　　四、 责任的上溯与权力的下移：政府it治理基本理念

　　信息技术的发展与应用，深刻的影响了政府各个层面。其一：促进政府组织结构的变革。在工业社会乃至以前的人类社会中，金字塔状垂直领导的刚性结构一直占据着国家行政组织的主导地位。在信息社会以后，这一刚性的“庞然大物”不免显得呆滞、僵化，由此而导致的信息获取、处理、反馈上的时滞性，政府行为过程的机械性、低效性，严重影响了政府职能的发挥。网络通信技术的发展为公共组织变革提供了前所未有的机遇——组织再造。其二，传统的政府组织权限、职能的条块划分，割裂了信息传输的完整性，加剧了信息的不对称，造成政府对市场信号、社会信号反映的低效、无效，甚至负效。网络的优势恰恰在于打破基于组织等级链的信息封闭流动，实现基于信息共享和数据库的信息树状辐射传导，从而真正实现信息共享和无障碍传导，将信息对人类的服务能量充分地释放出来。其三，信息技术可以改善政府的决策过程和政策质量。现代意义上的公共决策一般包括决策信息获取、决策制定、决策实施三个阶段。传统社会中，决策模式较多地表现为封闭式的少数人集中决策。这种模式有着许多的不足，如决策信息的不充分导致决策效果失误、时间延误，决策过程缺乏沟通导致决策对象对决策内容的逆反等。进入信息社会后，由于信息技术的发展，促使决策模式向开放式的强调决策者与决策对象共同参与的方向发展，真正实现民意表达、民智集中、信息共享、利益互动、决策透明的民主决策。

　　责任与权力的归属，是政府it治理关注的焦点。传统政府的线性等级控制，是责任归于下，而权力归于上，大多数公共组织和部门过于关注官僚政治的需要，官本位、权本位，奉行上级的旨意和命令，维护组织自身利益，重管制、轻服务，忽视公民社会的需求。

　　随着民主化进程的推进以及信息技术的革命，权力的走向逐步由中央走向地方，集权走向分权、组织走向个人。公共权力在政府与社会、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有较为明显的新型民主价值。权力去中心化是公共产品与公共服务的供给由中央层级向地方层级的由上而下的位移。权力的去中心化、组织的扁平化趋势越来越显现。信息革命的爆发引发了公众参与公共行政方式的革命性变革。首先，公共行政系统内部的分权以及层级的扁平化，缩短了公众与政府决策部门的沟通距离，这样也就增加了公众直接参与公共行政决策的可能性。其次，日益发达的大众传媒和不受时空限制的通迅方式，也使得公众与上层有了直接对话的机会。信息革命打破了官僚体制下信息不对称的局面，使以信息不对称为基础的等级权力日益失去强制的色彩，平等协商构成为公共行政过程的基础。通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情。推动行政等级系统中决策权力下移在行政等级系统中，行政决策机关要赋予下级决策机关以灵活性，或者说要给执行机关或执行人员以更大的裁量权。在传统体制下，由于公共部门规模庞大，使公共部门形成了以规章为本的服从意识，这导致了与规则对应的上级对过程取向的控制机制，也因此形成了下级和公职人员对上级的依赖思想，从而不对工作承担追求效率成功的责任。因此，推进行政等级系统中权力下移，不仅有利于在行政民主的过程中提高效率，而且还有利于建立一种责任行政，从而使行政机关及其公职人员各司其职，承担道义上、政治上及法律上的责任，同时符合信息时代，政府治理的核心价值取向。

　　美国的sox法案对it治理影响深远，这项法案对上市公司的治理、内部控制和公司报告提出更严格的要求与限制，并对经理与董事在经济方面的过度行为作出反应。高层管理人员必须对他们公司的财务报表负责，违反这些规定的可能导致入狱。sox法案被视为公司治理的转折点，尤其是那些直接参与信息技术的管理与使用的公司。政府it治理机制的建立，当前急需解决的仍是司令部和责任归属问题。在行政管理体制改革的重任面前，此问题的解决尤为紧迫。我们必须解决跨系统和跨部门的应用系统的建设、指导和协调问题。我国电子政务必须具有坚强的领导力。实行总体规划、集中建设、资源共享、跨部门协同、及时指导、监督检查、投资管理、控制成本、绩效评估等等，绝不可能在没有司令部的条件下实现。我们必须解决具体建设中存在的无人承担相应责任的问题。我国电子政务建设往往脱离需求、不计成本、盲目建设、重复建设、协调不力、创新乏力、特别是失败项目无人负责等等，绝不可能在没有确定责任归属的条件下得以改观。政府的it治理导致政府的责任的上溯与权力的下移。战略控制权归属于管理层的人员，而具体的决策权力则授予组织的多层面。

　　五、基于cobit的政府it治理框架

　　cobit（信息及相关技术的控制目标）是it治理的一个开放性标准，由美国it治理研究院开发与推广，目前已成为国际上公认的最先进、最权威的安全与信息技术管理和控制的标准。该标准为it的治理、安全与控制提供了一个一般适用的公认的标准，以辅助管理层进行it治理。该标准体系已在世界一百多个国家的政府组织与企业中运用，指导这些组织有效利用信息资源，有效地管理与信息相关的风险。it治理协会认为，it治理本质上涉及两件事：信息技术对业务价值的贡献以及信息技术风险的规避。他们发布了三种it治理支持手段，可以称之为最佳“实践标准”。其中核心的是cobit模型，包含34个信息技术过程控制，并归集为四个控制域：it规划和组织、系统获得和实施、交付与支持以及信息系统运行性能监控。

　　基于cobit的政府it治理将it 过程，it资源及信息与政府组织的策略与目标联系起来，形成一个三维的体系结构。其中，it准则维集中反映了政府组织的战略目标，主要从质量、成本、时间、资源利用率、系统效率、保密性、完整性、可用性等方面来保证信息的安全性、可靠性、有效性； it资源维主要包括以人、应用系统、技术、设施及数据在内的信息相关的资源，这是it治理过程的主要对象；it过程维则是在it准则的指导下，对信息及相关资源进行规划与处理，从信息技术的规划与组织、采集与实施、交付与支持、监控等四个方面确定了34个信息技术处理过程，每个处理过程还包括更加详细的控制目标和审计方针对it处理过程进行评估。

　　在cobit模型中，管理指南发挥着重要作用。管理指南通过关键成功因素、关键目标指标、关键绩效指标和成熟度模型等方面的有机作用，使政府部门的it资源得到有效管理。it治理的流程图：第一步根据成熟度模型判定政府部门所处的it治理级别；第二步确定it治理目标；第三步根据目标要求确定关键成功因素；第四步确定衡量it治理绩效的关键目标指标和关键绩效指标；最后由关键绩效指标评价组织是否能达到关键目标指标中所设定的目标，并最终衡量it治理目标的实现。

　　cobit模型是政府组织战略目标和信息技术战略目标的桥梁，使得信息技术目标和其战略目标之间实现互动。首先考虑了政府组织自身的战略规划，对业务环境和总的业务战略进行分析定位，并将战略规划所产生的目标、政策、行动计划作为信息技术的关键环境，并由此确定it准则。it为政府组织战略提供了基于技术的解决方案，为满足业务战略需求提供了技术与工具。在it准则的指导下，利用控制目标模型，分别从规划与组织、采集与实施、交付与支持、监控等过程进行控制、管理信息资源，在it管理的同时，引入审计指南，从而保证it资源管理的安全性、可靠性和有效性。

　　cobit模型实现了政府组织战略与it战略的互动，并形成持续改进的良性循环机制，为政府组织提供了具有一定参考价值的解决方案。因此，我们认为针对我国信息化存在的问题，借鉴cobit的it治理思想和框架，科学、系统地对信息及相关技术进行管理，逐步试行建立政府it治理机制，对推动我国信息技术的发展和应用具有十分重要的现实意义。

　　六、政府it治理实现路径

　　1、电子政务流程再造

　　我国当前普遍实行的“部门自建电子政务建设模式”无论从绩效上看，还是从管理上看，都已经被实践证明是高成本、高风险、低绩效和不理想的。其最大的弊端是难于支持行政管理体制改革和政府管理创新。这种建设模式模仿原有组织结构和工程流程，使信息化所具有的跨部门、跨地域的资源整合和流程优化重组能力无用武之地，除大幅度增加行政成本外，必然加固部门的“刚性”，加剧部门之间的业务分割，使行政管理体制改革的难度更大，成本更高。创新的电子政务应用架构以构建“随需而变的政府“目标，以政府社会管理和公共服务的事项全流程为对象，将相关部门的各个流程整合，集中构建面向该事项全流程的应用系统于这些相关部门之外的统一网络平台上。与该政府事项相关的各部门的公务员，通过在线接入方式，联合办公，共同使用经无缝集成的全流程跨部门应用系统为公众服务。

　　2、绩效评估体系构建

　　政府绩效评估强调以成本计算来看待政府绩效。在履行特定的政府职能方面，最少的成本或者给定成本对较高水平的工作和经济收益是效率的尺度。“根据其产出是否符合效率标准或者其它绩效尺度”来评估政府工作，这种观点是绩效化政府运动的基本出发点。政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理、提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。绩效评估包括主题、维度和示标三个方面的内容。评估主题是评估模式的理论前提和指导思想，评估主题要渗透在每一个评估维度、每一项评估示标里面。我国当前的电子政务绩效评估体系建设尚处在起步阶段，我们需要具有导向价值的绩效评估体系并由此形成激励机制。绩效评估体系应以公众满意度为最终目标，它应当能够指引和推动电子政务建设迈向管理创新，实现跨系统和多部门广泛参与的共建、共享、共管、共用，公务员和公众广泛使用。

　　3、it治理机制的建立

　　电子政务创新的关键是管理机制的创新。政府需要通过一系列治理机制－结构、流程和沟通，来实现治理计划。设计周详的、易于理解的和清晰的机制，会促进期望it行为的产生。相反，如果机制乏力，那么治理计划就不会产生预期的结果。电子政务的管理机制应是行政管理体制改革总体方案的重要一环，也是惠及全民的宏大社会工程，关系国家利益和国际竞争力，需要切合实际的管理体制以有效的指挥、及时的指导、有力的执行和密切的协调，以保障其健康发展。信息时代，适合政府有效it治理机制的建立是行政管理体制创新的一个关键。

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