解析应急指挥信息系统的技术架构

　　作为近年来政府信息化建设的重点—应急指挥信息系统，在我国也只是近几年才刚刚兴起，国外发展时间也不长。可以说我们在建设过程中面临的难题很多，是既缺管理，也缺技术，更缺人才。因此，难免会产生出许多认识上的误区和操作中的不足。笔者想就国内目前在应急指挥信息系统建设中最基本、也是最核心的技术架构问题谈谈自己的看法，供同行参考。

　　一、当前系统建设中技术架构选择的现状

　　由于国内应急指挥信息系统的技术架构还没有一个明确的理论依据，因此，当前各地系统建设中出现了技术五花八门、投入多寡悬殊、功能参差不一等各种现象，让人无所适从、无法学习、很难推广，主要体现以下四点。

　　1、对技术含概面的认识有限。从大的方面讲应急指挥信息系统包含了信息技术（IT）、通信技术（CT）两大领域几乎所有的技术和产品，是迄今最为复杂的信息化工程。而通信和信息虽然同属信息产业的范畴，但由于核心技术与应用方向的不同，历来分属两个行业。这就造成了技术人员和各类公司或以通信的某些技术为主业，或以信息的某些技术为主业，难有两者都强的技术人员和公司。由于应急指挥信息系统所含技术和产品过于庞杂，而管理、技术人员又受专业的限制，很难全面、系统、准确地对所有技术、产品做到心中有数，很难实现信息与通信技术（ICT）的有机融合，这就难免在技术架构的设计、实施中以偏盖全，顾此失彼。

　　2、系统应包含何种功能不明确。在电子政务建设中我们知道一般包括内外网、OA、门户网站、行政审批等系统或功能，各地虽有出入，但差别不大。但在应急指挥信息系统建设中，就目前各地已建的系统看功能设定参差不一，没有规范。各家公司也只是根据自己的特长，向用户介绍自己的解决方案，经常会出现A公司的方案所涉及的技术、产品，在B公司的方案根本没有重现的情况，各方案所含功能差别之大，在电子政务和以前的许多信息化项目中根本不可能出现。系统之间如何沟通，信息如何传递就更不清晰了。

　　3、系统建设投资差异悬殊。从各地（用户）看，各地目前系统建设的投资从几百万元到几亿元，数量相差十几倍到上百倍不等，使得各地的经验单就投资而言就是看得学不得。从承建者（公司）看，因国内还没有形成自己的核心技术或成型产品，因此在国内已实施的不少系统中其核心技术或产品所采用的主要是摩托罗拉、爱立信、西门子等国外公司的技术和产品。但由于国内外在应急管理体制等各方面差别很大，反映在技术上就是国外的产品需进行很大或根本性调正才能适应国内的实际，其适用性有限。且国外的技术、产品要价很高、运维费亦颇为不菲（这也是为什么应急指挥系统动辄上千万、上亿投资的原因之一），国内想大规模引进也就不太现实。

　　4、对系统重要性的认识不足。由于目前不少应急管理部门机构还不健全，从事工作的管理人员也是临时抽调等，而许多地方应急指挥的领导并不参与设计或提出意见，而承建商还只是把应急指挥信息系统按一般的信息化工程对待，他们从理论层面到技术层面都没有对其重要性、必要性、严肃性有充分认识。而应急指挥信息系统每一次的处置都是与公众的生命、财产和社会的稳定密切相关，没有强烈的政治使命感、责任心和对系统重要性的清醒认识，就不可能在系统的建设上考虑周详，定位慎重，使设计完善、先进，运维可靠，使整个系统的技术架构具有理论和技术上的前瞻性。

　　二、应急指挥信息系统技术架构的理论基础

　　管理学上将社会分为稳态社会（图1）和非稳态社会（图2）。当人均GDP低于1000美元，社会处于是低水平的稳态社会，如20世纪后50年的中国。在低水平稳态社会，因为政府的主要任务是发展经济，其管理以常规业务为主，辅以应急业务。当人均GDP在1000-3000美元之间，社会进入非稳态社会，如目前的中国。在非稳态社会，政府在发展经济的同时，必须着力化解社会矛盾，其管理以常规业务和应急业务并重。当人均GDP高于3000美元，是高水平的稳态社会，如当今的美、欧、日等国。在高水平稳态社会，政府主要任务是预防社会矛盾，引导经济发展，其管理以应急业务为主，辅以常规业务。社会从非稳态社会到稳态社会一般需6到10年的时间，走出来社会稳定高速发展，如韩国；走不出来社会动荡徘徊不前，如拉美等国。中国从2003年进入非稳态社会，这就是为什么近几年突发事件频繁发生的原因之一。今后几年是我国发展的关键时期，能否很好走出非稳态社会，取决我国经济、社会的改革发展，也取决我们对非稳态社会的管理是否到位。

图1.稳态社会示意图

　　图2中的非稳态是在图1稳态的状态下，由于出现了突发事件而造成的。

　　图2.非稳态社会示意图

　　为了将非稳态转变为稳态，就必须对已出现的突发事件进行处置，使社会、地区乃至企业等恢复原有的稳态（图3）。

图3.从非稳态转回稳态社会示意图

　　要对所出现的突发事件能够及时处置，从控制论上讲该处置系统必须是一个闭环控制系统，既反馈控制系统（图4），其系统由输入、输出、控制器、对象、测量器五部分组成。

　　图4.闭环控制系统框图

　　在应急指挥信息系统中，这五部分分别是：输入—突发事件，及了解突发事件情况的信息采集系统；控制器—解决突发事件的评估决策系统和通信指挥系统；对象—突发事件；测量器—反馈突发事件解决情况的信息采集系统；输出—公布突发事件解决情况的信息发布系统。

　　由此，得出应急指挥信息系统基本技术架构如下（图5）：

　　图5.应急指挥信息系统基本技术架构图

　　信息采集系统：建立突发事件信息采集平台，自动或人工接收、处理、存储相关部门和各地与突发事件相关的各种情报资料和技术监测数据。并根据预先制定预案进行汇总、比对和预测，达到早预警、早通报要求。

　　评估决策系统：建立统一的突发事件多媒体知识库，汇集预案、案例、部门资源数据、文件法规、电子地图等各种资料，建立专家资源库。以视频会议系统和政务网络为基础，实现静态知识与动态智力有机集成，共同参与全面提高对突发事件态势评估和决策水平。

　　通信指挥系统：建立多层次应急通信保障体系，以公众有线网、无线网为基础，发挥各部门专有的无线常群系统作用，构建综合通信调度系统。有效解决各种系统互联互通问题，保证即使出现极端情况下，也至少有一种到相关部门和地区的通信手段，确保指挥机关指令的畅通。

　　信息发布系统：及时制作各种安全警告、提示、解释、宣传、教育等资料，供广播、电视、报社、网络、街头大屏、人防等媒体快速发布。

　　另外，鉴于应急指挥的特殊性，还应该配置在突发事件现场能够提供信息采集、评估决策和通信指挥的现场指挥控制系统，以提高现场处置突发事件的能力。

　　现场指挥控制系统：配置应急指挥车，对现场声像实况进行采集与传输，保障指挥中心对突发事件现场的监控指挥。有效延伸应急指挥信息系统的通信、监控、反应能力。同时可作为整个应急指挥信息系统的备份系统，以独立完成现场指挥任务。